Iepirkuma līguma ietekme uz pasūtītāja rīcības brīvību

Pasūtītāja rīcības brīvība iepirkumos tiek regulēta samērā skaidri, taču praksē mēdz būt gadījumi, kad puses saskaras ar apstākļiem, kas negatīvi ietekmē plānoto līguma izpildi. Lai nodrošinātu vienlīdzīgu attieksmi un nepārkāptu publisko iepirkumu tiesības, pasūtītājam var veidoties pienākums piemērot pielīgtos saistību pastiprināšanas un nodrošinājuma līdzekļus vai pat vienpusēji izbeigt līgumu.

Kā izmantot samērīguma principu un lietderības apsvērumus, lemjot izbeigt līgumu vai piemērot līgumsodu, un līgumā lietoto formulējumu ietekmi uz pasūtītāja rīcības brīvību, zvērinātu advokātu biroja Cobalt rīkotajā vebinārā «Pasūtītāja rīcības brīvība iepirkuma līgumos» skaidroja Cobalt partnere, zvērināta advokāte Sandija Novicka un zvērināta advokāta palīgs Artūrs Valderšteins. 

Kādiem faktoriem jāpievērš uzmanība

Runājot par pasūtītāja rīcības brīvību gadījumā, kad iepirkuma līgums jau noslēgts, pamatā uzmanība būtu jāpievērš šādiem faktoriem:

• iepirkuma līguma nosacījumiem;
• iepirkuma dokumentācijai;
• normatīvo aktu regulējumam;
• iepirkuma līguma juridiskajai dabai (ar to domāts iedalījums privāttiesību un publisko tiesību līgumos);
• ierobežojumiem izdarīt būtiskus līguma grozījumus;
• pienākumam lietderīgi rīkoties ar finanšu līdzekļiem.

Iepirkuma līguma nosacījumi

Pirmais, kam pasūtītājam būtu jāpievērš uzmanība, ir iepirkuma līguma nosacījumi. Publisko iepirkumu likuma 60. pantā ir paredzēti iepirkuma līgumos obligāti ietveramie noteikumi. Līgumā ir jānorāda citastarp pušu atbildība par līguma neizpildīšanu, līguma grozīšanas kārtība, kā arī kārtība, kādā pieļaujama atkāpšanās no līguma.

«Jautājums, cik detalizēti tiek noteikti līguma nosacījumi, cik precīzi un skaidri ir noteikumi. Tajā skaitā arī par līguma grozīšanas kārtību,» norādīja A. Valderšteins. «Jāatceras, ka iepirkuma līgums atšķiras no civiltiesiskiem līgumiem ar to, ka pasūtītājam, ja viņš kaut ko ir pielīdzis līgumā, noteikumiem ir jāseko, pasūtītājs nevar patvaļīgi no tiem atkāpties.»

Stingri jāievēro noteiktās prasības

No Eiropas Savienības Tiesas 2004. gada 29. aprīļa sprieduma lietā «Komisija pret CAS Succhi di Frutta» (C–496/99, 115., 118. punkts) izriet, ka pasūtītājam ir stingri jāievēro paša noteiktās prasības un noteikumi ne tikai iepirkuma procedūras laikā, bet līdz pat līguma izpildei. Ja pasūtītājs vēlas atkāpties no līguma nosacījumiem, tad šāda iespēja ir tiešā veidā jāparedz iepirkuma dokumentācijā.

Ja iepirkuma līguma projektā, kas ir zināms visiem pretendentiem un ar ko viņi rēķinās, sagatavojot savu piedāvājumu, ir paredzēts, ka pasūtītājs, iestājoties kādiem apstākļiem, atkāpsies no līguma, tad pēc tam, kad līgums ir noslēgts, pasūtītājs vairs nevar patvaļīgi neievērot šādus noteikumus.

Izņēmums, kas ir identificēts arī tiesas judikatūrā: ja pasūtītājs vēlas atkāpties no kāda līguma nosacījumiem, šāda iespēja būtu primāri jāparedz iepirkumu dokumentācijā.

Līdz ar to ir ļoti būtiski pievērst uzmanību pieredzei iepriekšējos iepirkumos vai ņemt vērā tirgus izpēti, tās rezultātus un mēģināt paredzēt, kur izpildes laikā līgumā varētu būt problēmas un to iestrādāt arī līguma noteikumos. Piemēram, paredzot specifiski detalizētu līgumu grozīšanas kārtību, lai neveidotos situācija, ka, iestājoties kaut kādiem nosacījumiem, vienīgais reālais risinājums būtu līguma izbeigšana. 

Kad iepirkumu līgumos ir runa par vienpusēju līguma izbeigšanu vai līgumsoda pieprasīšanu, parasti tiek lietoti jēdzieni, kas norāda uz rīcības brīvību (ir tiesības, var prasīt u.tml.), nevis pienākumu (ir pienākums prasīt, pienākums atkāpties u.tml.).

Iepirkuma dokumentācija

Uzmanība būtu jāpievērš arī iepirkuma dokumentācijai, piemēram, nolikumam, kam ir īpaša nozīme tad, kad tiek interpretēti iepirkuma līguma noteikumi. Novērtējot līgumisko saistību saturu, jāņem vērā arī konkrētās iepirkuma procedūras mērķi un noteikumi (Senāta 2023. gada 27. jūnija spriedums lietā SKA–118/2023, 7. punkts). Ja pasūtītājs, izmantojot rīcības brīvību, nolikumā ir noteicis konkrētas prasības, pasūtītājam ir no tām jāvadās (Senāta 2017. gada 6. jūnija spriedums lietā SKA–208/2016, 6. punkts).

Nolikumā var būt informācija par līgumu un tā izpildi. «Visdrīzāk, tiešas norādes, kas pasūtītājam būtu jādara līguma izpildes laikā, nolikuma pamattekstā nebūs. Tos detalizēti apraksta līgumā,» skaidroja A. Valderšteins. Taču praksē ir gadījumi, kad nolikumā ir noteikumi, kas vairāk iederētos līguma tekstā, un tad tos ir jāņem vērā. Piemēram, kādā nolikumā pasūtītājs bija paredzējis, ka, ja līgums ar ārvalstu piegādātāju tiek noslēgts kā divvalodīgs, teksta tulkojuma šaubu gadījumā par prioritāru ir uzskatāms teksts latviešu valodā.

Jāņem vērā, ka iepirkuma dokumentācija nav tikai nolikums, tā ir arī pasūtītāju atbildes uz ieinteresēto piegādātāju jautājumiem.

Normatīvais regulējums

Iepirkuma līguma izpildē ir jāņem vērā normatīvais regulējums. Pirmkārt, tas ir iepirkumu regulējums. 

Publisko iepirkumu likuma 64. pantā paredzēti gadījumi, kad pasūtītājs ir tiesīgs (tas nav pienākums) vienpusēji atkāpties no iepirkuma līguma neatkarīgi no līguma noteikumiem:

• ir izdarīti būtiski grozījumi, kas nav pieļaujami;
• līgums noslēgts, pārkāpjot iepirkuma dokumentācijas noteikumus vai manīti būtiski iepirkuma līguma projekta noteikumi;
• iepirkuma līguma slēgšanas brīdī uz piegādātāju bija attiecināms kāds no likumā paredzētajiem izslēgšanas iemesliem;
• Eiropas Savienības Tiesa (EST) ir konstatējusi, ka iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanā tika pieļauts būtisks Līguma par Eiropas Savienības darbību, Līguma par Eiropas Savienību vai iepirkumu regulējuma pārkāpums.

Lai gan Publisko iepirkumu likuma 64. pants piešķir rīcības brīvību pasūtītājam lemt par līgumu izbeigšanu, atsevišķos gadījumos pasūtītāja rīcības brīvība var būt samazināta līdz nullei. Piemēram, būtu grūti iedomāties situāciju, ka pasūtītājs varētu turpināt iepirkuma līguma izpildi, ja EST spriedumā būtu konstatējusi normatīvo aktu pārkāpumu un norādījusi, ka šādos gadījumos līgums būtu jāizbeidz un jārīko jauna iepirkuma procedūra.

Līguma izpildē ir jāņem vērā arī nozares speciālais regulējums un imperatīvas tiesību normas (piemēram, speciālās atļaujas, licences, ierobežojumi sniegt pakalpojumus). Ja uzvarējušais pretendents līguma izpildes laikā zaudē licences vai atļaujas, kas nepieciešamas pakalpojumu sniegšanai, un tās nav iespējams atgūt, pasūtītājam līgums būtu jāizbeidz.

Publiskām personām, to iestādēm un kapitālsabiedrībām ir saistošs arī speciālais publisku personu regulējums, piemēram, Publiskas personas finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanas likuma regulējums. Savukārt Valsts pārvaldes iekārtas likuma 89. pantā ir uzskaitīti pieci pamatprincipi, kas iestādēm ir jāņem vērā, slēdzot privāto tiesību līgumus, tajā skaitā, visām saistībām ir jābūt samērīgām.

Līguma daba

Iepirkuma līgumi lielākoties ir privāttiesiski. Tomēr atsevišķos gadījumos iepirkuma līgums var tikt uzskatīts par publisko tiesību līgumu:

• līgums par sadzīves atkritumu apsaimniekošanas tiesību piešķiršanu (Senāta 2013. gada 6. septembra lēmums lietā SKA–793/2013);
• līgums par sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu ar autobusiem reģionālas nozīmes maršrutos (Senāta 2023. gada 13. septembra lēmums lietā SKA–779/2023).

«Kāpēc šajos divos gadījumos iepirkuma līgums var tikt uzskatīts par publisko tiesību līgumu? Ar šiem līgumiem pasūtītājs piešķir ekskluzīvas tiesības nodarboties ar saimniecisko darbību noteiktā ģeogrāfiskajā lokācijā,» skaidroja zvērināta advokāta palīgs.

Lai nošķirtu privāttiesisku iepirkuma līgumu no publiski tiesiska līguma, izšķirošais ir līguma priekšmets, kopējais raksturs un tajā ietvertie svarīgie punkti, kā arī līguma mērķi un saikne ar publiski tiesiskajiem pienākumiem (Senāta 2023. gada 13. septembra lēmums lietā SKA–779/2023, 12. punkts).

Publisko tiesību līgumos izmantoti formulējumi «ir tiesības» vai «var» nenozīmē, ka tiek piešķirta rīcības brīvība, ja no tiesību normām ir izsecināms pretējais (Senāta 2019. gada 29. marta spriedums lietā SKA–159/2019).

Senāts ir norādījis, ka administratīvajos līgumos «[..] līgumsoda maksāšanas pienākuma iekļaušana šādā līgumā ir pieļaujama, ja tas izriet no konkrētas tiesiskās attiecības regulējošām tiesību normām. Tā ir likumdevēja izšķiršanās noteikt, kura veida publisko tiesību līgumiem līgumsods kā saistību pastiprināšanas līdzeklis varētu būt objektīvi nepieciešams.» (Senāta 2021. gada 15. janvāra spriedums lietā SKA–149/2021, 19. punkts).

«Publisko iepirkumu likumā, Sadzīves atkritumu apsaimniekošanas likumā līgumsods tiešā veidā neparādās kā potenciālais saistību pastiprinošais līdzeklis,» minēja A. Valderšteins. «Taču manā skatījumā būtu dīvaini, ja, ņemot vērā publisko iepirkumu regulējuma pamatmērķi — pasūtītāja līdzekļu efektīva izmantošana, pasūtītājam publisko tiesību līgumos nebūtu iespējams pielīgt šo saistību pastiprināšanas līdzekli. Tādēļ līgumsods arī publisko tiesību līgumos, kas ir iepirkuma līgumi, kopumā ir iespējams.»

Būtiski līguma grozījumi

Zvērinātu advokātu biroja Cobalt partnere, zvērināta advokāte Sandija Novicka uzsvēra, ka asūtītājam, izmantojot savu rīcības brīvību, ir svarīgi novērtēt līguma grozījumus. Ja iepirkuma līgumā tiek veikti neatļauti būtiski grozījumi, tad pusēm būtu jārēķinās ar šādiem riskiem:

• administratīvā atbildība pasūtītāja amatpersonām;
• konkurentu pieteikumi tiesā par grozījumu atzīšanu par spēkā neesošiem;
• pasūtītājs var vienpusēji izbeigt līgumu;
• finanšu korekcijas Eiropas Savienības (ES) fondu finansētos projektos.

Savukārt grozījumi ir atļauti, ja tie ir nebūtiski vai paredzēti līgumā, kā arī tad, ja tie ir būtiski un tiek izdarīti Publisko iepirkumu likumā un Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkumu likumā skaidri definētos gadījumos. Grozījumi ir atļauti arī tad, ja to vērtība nepārsniedz abos likumos definētus kvantitatīvus rādītājus neatkarīgi no tā, vai grozījumi ir būtiski vai nebūtiski.

Līgumsoda nepiemērošana vai samazināšana

Līgumsoda nepiemērošana vai samazināšana, ja ir konstatēts, ka piegādātājs nav izpildījis savas saistības, būs būtisks līguma grozījums, jo tas maina pušu ekonomisko līdzsvaru.

Publisko iepirkumu likuma 61. panta piektā daļa nosaka, ka iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās grozījumi ir pieļaujami, ja iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās grozījumu vērtība, ko noteic kā visu secīgi veikto grozījumu naudas vērtību summu, vienlaikus nepārsniedz 10% no sākotnējās iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās līgumcenas publiska piegādes un publiska pakalpojuma līguma gadījumā un 15% no sākotnējās iepirkuma līguma vai vispārīgās vienošanās līgumcenas publiska būvdarbu līguma gadījumā.

Saskaņā ar Iepirkumu uzraudzības biroja (IUB) skaidrojumu likuma 61. panta piektās daļas mērķis «[..] ir veicināt efektīvu iepirkuma līgumu izpildes vadīšanu, veicot tajos nepieciešamos pielāgojumus, tajā skaitā tādus, kas saistīti ar tehnoloģiju attīstības progresa rezultātā pieejamām jaunām tehnoloģijām un risinājumiem (kas kļuvuši pieejami līguma izpildes laikā), lai nodrošinātu sekmīgāku un ekonomiski pamatotāku līgumu izpildes rezultātu». 

Līdz ar to nav pamata grozīt līgumu tikai tāpēc vien, ka likuma 61. panta piektā daļa paredz šādu iespēju, bet līguma grozījumiem jābūt pamatotiem ar objektīvu nepieciešamību līguma izpildei. Respektīvi, lai arī likuma 61. panta piektā daļa ļauj nevērtēt veicamo grozījumu būtiskumu, jāizvērtē grozījumu nepieciešamība, ņemot vērā ekonomisko pamatotību, efektivitāti, līguma kvalitātes uzlabošanu.

Nepārvarama vara

Otrs apstāklis, kas būtu par pamatu līgumsoda nepiemērošanai vai samazināšanai, ir tas, ka ir bijuši neparedzami apstākļi (Publisko iepirkumu likuma 61. panta 3. daļas 3. punkts), kuru dēļ piegādātājs nav varējis izpildīt līgumu noteiktajā kārtībā un ir radies pārkāpums.

IUB skaidrojums par iemesliem, kurus pasūtītājs iepriekš nevarēja paredzēt: «[..] iemesli, kas cita starpā nav atkarīgi no pasūtītāja darbības un kas tam objektīvi nebija un nevarēja būt zināmi, piemēram, normatīvo aktu izmaiņas, neparedzami izpildvaras lēmumi, nepārvaramas varas apstākļi. Par iemesliem, kurus iepriekš nevarēja paredzēt, nav uzskatāmas situācijas, kas radušās neatbilstošas un nepareizas plānošanas dēļ, un jēdziens «neparedzams» nošķirams no jēdziena «neparedzēts»».

Vai grozījumi normatīvajos aktos tiek pieskaitīti pie nepārvarams varas? Vai ir īpaši nosacījumi, ka par grozījumu izmaiņām nevarēja zināt līguma noslēgšanas laikā?

Atbilde

Grozījumi normatīvajos aktos tiek atzīti par nepārvaramu varu un neparedzamiem apstākļiem. Situācija ir kardināli atšķirīga, ja piedāvājuma iesniegšanas brīdī vai pirms iepirkuma līguma noslēgšanas puses zina, ka būs normatīvo aktu izmaiņas. Piemēram, ir pieņemts likums, bet vēl nav stājies spēkā, vai ir uzsāktas diskusijas par potenciālajiem grozījumiem.

Termiņu pagarināšana

Kad tiek diskutēts par termiņa pagarināšanu, svarīgākais ir: vai ir kavējums? Sākotnēji šis jautājums ir jārisina, balstoties uz līguma noteikumiem, kas izriet no civiltiesiskā regulējuma.

Senāta Civillietu departamenta 2022. gada 20. oktobra spriedumā lietā Nr. C30574215 ir norādīts: «Atbilstoši Civillikuma 1651. pantā sniegtajai nokavējuma legāldefinīcijai nokavējums ir saistības izpildīšanas prettiesīgs novilcinājums. No minētā izriet, ka Civillikuma 1651. pantā un 1652. panta 3. punktā ietvertās tiesību normas sastāva pazīme izpildās vienīgi gadījumā, ja līgumā noteiktais termiņš nav ievērots bez attaisnojoša iemesla. Pretēji tam, tiesa līgumā noteiktā termiņa nepagarināšanas faktu atzinusi par vienīgo un nepieciešamo pamatu, lai konstatētu būvnieka atbildību par nokavējumu, nemaz nepievēršoties prasītājas pretrunīgās rīcības vērtējumam, uz ko pamatoti norādīts kasācijas sūdzībā.»

Termiņa pagarinājums, ja tas nav nebūtiski — viena vai divas dienas, klasiski tiek uzskatīts par būtisku līguma grozījumu, jo maina pušu ekonomisko līdzsvaru un varētu ietekmēt pretendentu dalību vai izvēli.

Situācija var būt citāda, ja līguma projektā jau paredzēts, ka kavējuma gadījumā piemēro līgumsodu un nav paredzēta līguma vienpusēja izbeigšana kavējuma gadījumā.

Vienošanās par līguma izbeigšanu

Arī vienošanās par līguma izbeigšanu, kad puses ir sapratušas, ka tālāk līgumu turpināt nevar, ir līguma grozījums. Abpusēja vienošanās par līguma izbeigšanu, kas maina līgumā paredzēto izbeigšanas kārtību, var veidot būtiskus līguma grozījumus — jāvērtē līguma saturs, piemēram, atteikšanās no līgumsoda un no zaudējumiem, samaksas kārtība, garantiju izmantošana u.c.

EST 2016. gada 7. septembra sprieduma lietā Finn Frogne, C–549/14, 40. punktā norādīts: «[..] pēc publiska līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas šajā līgumā nevar veikt būtiskus grozījumus, neuzsākot jaunu publiskā iepirkuma procedūru, pat ja šie grozījumi objektīvā ziņā nozīmē izlīgumu, kas ietver abu pušu abpusēju atteikšanos, lai izbeigtu strīdu, kura risinājums nav skaidrs un kurš izriet no grūtībām, ar ko ir saistīta šī līguma izpilde».

Līguma izbeigšana saskaņā ar tā noteikumiem nav uzskatāma par neatļautu būtisku iepirkuma līguma grozījumu.

Pienākums rīkoties lietderīgi ar finanšu līdzekļiem

Publiskas personas finanšu līdzekļu un mantas izšķērdēšanas novēršanas likuma 3. pants nosaka, ka publiskai personai un publiskas personas kapitālsabiedrībai ir pienākums rīkoties lietderīgi ar finanšu līdzekļiem un mantu, tai skaitā pienākumu mērķi sasniegt ar iespējami mazāko finanšu līdzekļu izlietojumu.

Lietderīguma apsvērumi attiecībā uz līgumsodu

No Valsts kontroles secinājumiem izriet, ka pasūtītājiem ir jāprasa līgumsods arī tad, ja iepirkuma līgumā ir lietoti formulējumi, kas gramatiski norāda uz pasūtītāja tiesībām (nevis pienākumu) prasīt līgumsoda samaksu.

Līgumsodu varētu neprasīt tad, ja izdevumi pārsniedz ieguvumus (piemēram, valsts nodeva jāmaksā, bet piedzīt nebūs iespējams, jo līgumsods pārmērīgs vai atbildētājs maksātnespējīgs), kā arī, ja lēmums nav saistīts ar īpašu labvēlību pret konkrēto piegādātāju.

ES finansētos projektos piemērotais līgumsoda apmērs ietekmē attiecināmās izmaksas. Līdz ar to pasūtītājam šādās situācijās ir jāskatās, kā tas ietekmēs viņa projektu, finansējuma pieejamību. Jāvērtē, vai līgumsods atbilst pārkāpuma rezultātā nodarīto zaudējumu apmēram.

Lietderīguma apsvērumi attiecībā uz termiņa pagarinājumiem/līguma izbeigšanu

Cik lielā mērā attiecībā uz termiņa pagarināšanu vai līguma izbeigšanu pasūtītājs var ņemt vērā lietderības apsvērumus un intereses, domājot par to, vai konkrētajā situācijā termiņu var pagarināt un turpināt līguma izpildi, vai tomēr līgums ir jāizbeidz situācijā, kad ir kavēts termiņš un ir būtiski grozījumi?

Senāta 2022. gada 7. oktobra lēmumā lietā Nr. A420235522, SKA–1057/2022 norādīts: «Šie apstākļi nostādīja pasūtītāju situācijā, kurā tai, apsverot gan taisnīgas iepirkuma procedūras nodrošināšanas nepieciešamību, gan sabiedrības intereses pasažieru pārvadājumu jomā, gan valsts budžeta intereses, gan jau piesaistītā līguma partnera intereses, bija jāizvērtē, kāds būtu tiesisks un visas intereses līdzsvarojošs lēmums apstākļos, kad laiks nenovēršami jau ir gājis uz priekšu.»

Senāts pirmšķietami nesaskata pretrunu ar iepirkumu procedūras taisnīguma principu un nesaskata pamatu šaubām par pasūtītāja rīcības pamatotību, izšķiroties par līguma izpildes atlikšanu, līdzsvarojot visas iesaistītās intereses, iespējas un riskus.

Savukārt Senāta 2023. gada 8. maija rīcības sēdes lēmumā lietā Nr. A420235522, SKA–671/2023 konstatēts, ka «nav pamata nepiekrist rajona tiesas secinājumam, ka ir jāvērtē, vai būtiski iepirkuma līguma grozījumi konkrētajā gadījumā bija nepieciešami (PIL 61. panta 3. daļas 3. punkts) neparedzamu apstākļu dēļ, proti, tādā izpratnē, vai trešās personas grūtības savlaicīgā izpildes uzsākšanā patiešām ir tādi apstākļi, kurus iepriekš nevarēja paredzēt un novērst. Saskatot, ka nav pierādīta objektīva neiespējamība tieši kādu jaunu (neparedzētu) apstākļu dēļ laikus sagatavoties līguma izpildei, tiesai bija pamats secināt, ka neizpildās šīs normas kritēriji».

«Pasūtītājam ir jāvērtē budžeta intereses un situācija kopumā, bet tomēr publisko iepirkumu regulējums par būtiskiem grozījumiem ir pāri visam. Ja neparedzamie apstākļi nav bijuši, bet grozījumi ir būtiski, pasūtītājs nevarēs aizbildināties ar mantiskiem, lietderības apsvērumiem, lai grozījumus paturētu spēkā. Izņēmums ir situācija, kad uz spēles ir būtiskas sabiedrības intereses un līguma neesamība, pakalpojuma nepieejamība kaitētu būtiskām sabiedrības interesēm,» rezumēja S. Novicka.

Inese Helmane

Publicēts žurnāla “Bilance” 2023. gada decembra (504.) numurā.

"Bilances" abonēšanai - dažādas iespējas. Izvēlies sev izdevīgāko!

Interesenti var izvēlēties, kā abonēt un lasīt BILANCI - to iespējams saņemt gan drukātā veidā savā pastkastītē, gan lasīt e-vidē portālā tiešsaistē, gan izvēlēties Grāmatveža komplektu vai Bilances Zelta komplektu, kam arī iespējams gan papīra, gan elektroniskais formāts. Uzziniet vairāk, kādas iespējas piedāvā katrs no variantiem!