Publiskās un privātās partnerības (PPP) projekti Latvijā ir nepieciešami, un ar pirmo Baltijā vērienīgāko Ķekavas apvedceļa izbūves projektu varam pamatoti lepoties. Šāda atziņa izskanēja PPP veltītajā Latvijas Tirdzniecības un rūpniecības kameras (LTRK) domnīcas Futurum Latvia organizētajā ekspertu diskusijā „Privātā un publiskā partnerība – glābšanas riņķis vai ekonomikas dzinējspēks?”.

Kā norādījuši diskusijas rīkotāji, tās mērķis ir stiprināt PPP modeļa izmantošanu veselības, enerģētikas, izglītības, infrastruktūras attīstības, tūrisma, drošības un citās nozarēs līdz 2026. gadam un vēlāk, īstenojot valsts un pašvaldību projektus. Lai gan Publiskās un privātās partnerības likums ir stājies spēkā jau 2009. gada oktobrī, vairāk nekā desmit gadu neviens PPP projekts netika īstenots. Pirmais PPP līgums tika noslēgts pirms apmēram gada, kad Satiksmes ministrija un akciju sabiedrība Latvijas Valsts ceļi (LVC) vienojās ar akciju sabiedrību Ķekava ABT par Ķekavas apvedceļa projektēšanu, būvniecību, finansēšanu un uzturēšanu. Projekta summa ir 250 miljoni eiro, kuri 25 gadu laikā tiks samaksāti būvniekam, ekspertu diskusijā informēja Ritvars Timermanis, Centrālās finanšu un līgumu aģentūras (CFLA) Publiskās un privātās partnerības nodaļas vadītājs.

CFLA iezīmēja vairākus PPP projektus, pie kuriem ir uzsāks darbs dažādās stadijās. Viens no tiem ir autoceļa Rīga–Bauska–Lietuvas robeža (A7) posma no Ķekavas apvedceļa līdz Bauskai pārbūve. Tā finansējums varētu būt 301,2 miljoni eiro.

Pārējie projekti ir katastrofu pārvaldību centru, kuros vienuviet plānots izvietot gan ugunsdzēsības depo, gan Valsts policijas un Neatliekamās medicīniskās palīdzības dienesta struktūrvienības (105 miljoni eiro), Latvijas Universitātes jaunas dienesta viesnīcas (20 miljoni eiro), Rīgas Austrumu klīniskās universitātes slimnīcas daudzstāvu stāvvietu ar helikoptera nolaišanās laukumu (11,8 miljoni eiro) būvniecība.

R. Timermanis norādīja, ka ir jākliedē mīts, ka PPP projekti ir dārgi un sarežģīti. Summas, par kādiem tos varētu realizēt un uz ko orientējas publiskais partneris, pārsvarā ir no pieciem līdz 20 miljoniem eiro. Citviet Eiropā PPP projektus realizē daudz vairāk un apjomīgāk visdažādākajās nozarēs. Arī Latvijā šiem projektiem virziens ir iedots, atliek tikai to veicināt un īstenot.

Noslogots posms

Kāpēc par pirmo PPP projektu izvēlēts Ķekavas apvedceļš? LVC mājaslapā norādīts, ka Bauskas šosejas (A7) posms Rīga–Ķekava ir viens no noslogotākajiem ceļiem Latvijā, satiksmes intensitātei sasniedzot vidēji ap 17 000 automašīnu diennaktī, atsevišķos ceļa posmos pat 25 278 vienības, turklāt tas šķērso blīvi apdzīvoto Ķekavas pilsētu. Kravas transporta satiksmes intensitāte šajā posmā trīs reizes pārsniedz limitu. Bauskas šoseja (A7) ir vienīgais ceļš, kas iebraukšanai un izbraukšanai no Rīgas ir ar vienu braukšanas joslu katrā virzienā.

Ķekavas apvedceļš pēc izbūves būs jaunais autoceļa Rīga–Bauska–Lietuvas robeža (Grenctāle) (A7) posms no 7,9 līdz 25 km. Tas būs daļa no starptautiskā autoceļa Via Baltica (Helsinki–Tallina–Rīga–Panevēža–Kauņa–Varšava–Prāga, E67) un ietilps Eiropas transporta tīklā (TEN–T), nodrošinot valsts galvaspilsētas Rīgas tiešāko un ātrāko savienojumu ar kaimiņvalsti Lietuvu un citām Eiropas valstīm. Autoceļš nodrošina satiksmes plūsmu cauri Rīgai tālāk uz Rīgas apvedceļu (Baltezers–Saulkalne, A4), Rīgas apvedceļu (Salaspils–Babīte, A5), autoceļiem Rīga–Daugavpils–Krāslava–Baltkrievijas robeža (Patarnieki, A6), Rīga–Jelgava–Lietuvas robeža (Meitene, A8) un Rīga (Skulte)–Liepāja (A9). Plānots, ka apvedceļa infrastruktūra kļūs pieejama lietotājiem 2023. gada oktobrī.

Ķekavas apvedceļa projekts ir Baltijas valstīs pirmais vērienīgais PPP projekts ceļu būvniecībā pēc principa: projektē/būvē/finansē/uzturi, diskusijā norādīja Rūdolfs Eņģelis, zvērināts advokāts, Zvērinātu advokātu biroja (ZAB) Sorainen partneris. Tas ir arī ieguvis starptautisku atzinību.

„Ķekavas apvedceļa projekts parāda, ka esam spējīgi īstenot lielus PPP projektus. Tie nav tukši vārdi. Realizēt tāda mēroga projektu no konkursa izsludināšanas līdz līguma parakstīšanai un starptautisko finanšu institūciju – Eiropas Investīciju bankas un Ziemeļu investīciju bankas – iesaistes, ir milzīgs darba apjoms ne tikai privātajam, bet arī publiskajam partnerim. Mums ir iemesls lepoties ar LVC paveikto,” tā R. Eņģelis.

Advokāts izteica cerību, ka Ķekavas apvedceļa projekts veicinās līdzīgu liela mēroga PPP projektu īstenošanu arī Lietuvā un Igaunijā.

Rīks risku izvērtēšanai

CFLA ir sadarbības iestāde Eiropas Savienības (ES) fondu projektu īstenotājiem, kā arī gan PPP uzraugošā iestāde, gan PPP kompetences centrs. PPP joma Latvijā pagaidām nav pietiekami attīstīta, tāpēc tas, ka šīs divas funkcijas ir saliktas kopā, ir labi, apgalvoja R. Timermanis, piebilstot, ka viņš cer, ka PPP projekti attīstīsies arvien vairāk.

Lai skaidrotu PPP principus, CFLA pēdējā pusgada laikā ir tikusies individuālās konsultācijās ar visām pašvaldībām. „Esam sapratuši, ka liela problēma ir zināšanu, pieredzes un motivācijas trūkums. Tas ir plašs lauks, kurā turpmāk jāstrādā,” secināja R. Timermanis.

Otrs virziens ir dažādu rīku izstrāde PPP projektu risku sadalei un izvērtēšanai. Ja salīdzina ES fondu projektu ar PPP projektu, laika termiņa ziņā un arī paši projekti daudz neatšķiras, skaidroja CFLA pārstāvis, uzsverot, ka galvenā atšķirība ir risku identificēšanā. 

CFLA ir izstrādājusi tipveida risinājumus risku izvērtēšanai 16 risku grupās piecās jomās:

• sociālie mājokļi un īres mājas;
• skolas un bērnudārzi;
• slimnīcas infrastruktūra;
• sporta un rehabilitācijas kompleksi;
• ielu apgaismojums.

Tiešsaistes rīka izstrādāšana ļauj PPP īstenotājiem identificēt, kādi ir riski, un ātri saprast, vai projekts iekļaujas budžeta bilancē. Arī turpmāk CFLA turpinās testēt un attīstīt tiešsaistes rīku risku izvērtēšanai.

Iemesli, kāpēc PPP neattīstās

Par pagrieziena punktu PPP jomā R. Timer­manis sauca šī gada janvārī valdībā izskatīto informatīvo ziņojumu „Par priekšlikumiem par valsts un pašvaldību vajadzību nodrošināšanai nepieciešamo projektu īstenošanu publiskās un privātās partnerības ietvaros”. Viņaprāt, ir nepieciešams īstenot pirmos PPP projektus, kas ļautu valstij un pašvaldībām smelties pieredzi un attīstīties PPP projektiem.

Kāpēc Latvijā attīstība nav notikusi pietiekami strauji? Runājot ar 43 pašvaldībām, CFLA secinājusi, ka situācija ir dažāda, un bieži vien pašvaldību vadītāji jautā: kur ir komersanti, kas nāks un īstenos PPP projektus? Savukārt komersantiem ir pretējs jautājums: parādiet PPP projektus, mūs tas interesē! 

„Šis riņķa dancis ir jāpārtrauc, un iniciatīva būtu jāuzņemas publiskajam partnerim, proti, pašvaldībai, valsts pārvaldes iestādei vai valsts kapitālsabiedrībai, kura īstenotu PPP projektu un piedāvātu to tirgū,” uzsvēra R. Timermanis. 

Otrs iemesls, kāpēc PPP projekti Latvijā līdz šim nav attīstījušies, ir tas, ka ir pietiekami liels ES fondu finansējums. „Pašvaldībām jau ir grūtības apgūt Eiropas naudu. Protams, ir mazākas pašvaldības, kurām šis finansējums ir pieejams mazākā apjomā,” skaidroja CFLA pārstāvis. „Mazo pašvaldību budžeta apjoms neļauj īstenot pietiekami lielus investīciju projektus.”

Tiekoties ar pašvaldībām, galvenās PPP projektu ieceres skar pirmsskolas izglītības iestāžu projektus, īres un sociālo mājokļu, kā arī sporta kompleksu, ceļu satiksmes un izmitināšanas infrastruktūras būvniecību. CFLA pārstāvis atklāja, ka astoņas pašvaldības ir gatavas piedalīties bērnudārza celtniecības PPP projektos. Tie varētu būt desmit bērnudārzi ar 2300 vietām par kopējo summu virs 50 miljoniem eiro.

„Svarīgi, kā pareizi saplānot, kurā vietā būvēt pirmsskolas iestādi, pašvaldībām par to ir jāvienojas. Ir veikts pētījums, kas parāda, ka bērnu vietu skaits bērnudārzos tuvākajos gados būtiski saruks,” brīdināja R. Timermanis.

Privātā kapitāla piesaiste

„PPP projekti Eiropā paver lielas iespējas, tie palīdz uzlabot un pilnveidot publisko pakalpojumu un infrastruktūras kvalitāti. Pēdējie gadi ir parādījuši, ka šis instruments ļautu būtiski uzlabot publiskās pārvaldes – ministriju, pašvaldības u.c. – sadarbību, veicinot vienotas pārvaldes funkciju izpildi,” diskusijā uzsvēra Ilze Kukute, Publiskās un privātās partnerības asociācijas valdes locekle, AS Swedbank valsts un pašvaldību klientu apkalpošanas nodaļas vadītāja. „Nevajadzētu aizmirst, ka bez privātā kapitāla piesaistes daudzus projektus varētu būt grūti attīstīt. PPP projekti rada iespēju veidot ilgtermiņa sadarbības pieredzi ar privāto sektoru, attīstīt uzņēmēju kapacitāti, pieredzi ilgtermiņa līgumu izpildē. PPP projekti arī dod nodokļu ieņēmumus un darba vietas.”

Publiskās un privātās partnerības asociācijas vadītāja kā būtisku aspektu minēja PPP pārvaldības instrumentu. Tas ir svarīgi, lai komersanti izrādītu interesi un lai privātais kapitāls varētu ienākt un strādāt ar šo projektu. Vai publiskais partneris zina, ko dara, kādu mērķi vēlas sasniegt, kāda kopumā ir visa likumdošanas pakete? I. Kukute uzsvēra, ka noteikti būtu jābūt PPP projekta pārvaldības izvērtējumam.

Arī finansētāji projektu pārvaldībai pievērš lielu uzmanību, lai pārliecinātos, ka pasūtītājs pārvalda šo procesu, ka zina, ko darīs, ja gadījumā projekts nonāks grūtībās, kāda ir pārvaldības kapacitāte.

Svarīga ir arī PPP projektu standartizācija. Arī šis jautājums no finansētāju skatupunkta ir svarīgs, jo instruments ir gana sarežģīts. Arī citu valstu pieredze rāda, ka standartizācija un kompetenču centru ekspertīze un kapacitāte atvieglo projektu sagatavošanu.

Kā svarīgu PPP projekta aspektu asociācijas pārstāve minēja komunikācijas pārskatāmību. Viens slikts PPP projekts var izbojāt visu darbu, to atcerēsies gadu desmitiem. Šis aspekts no pārvaldības viedokļa ir ļoti būtisks.

Nevajag realizēt tikai liela mēroga projektus

„Svarīgi no pārvaldības un politisko lēmumu aspekta ir neierobežot PPP projektu jomu. Tos gan var prioritizēt,” aicināja I. Kukute. „Taču neierobežosim sevi nozarēs un tikai liela mēroga projektos! Veidojot Latvijas pieredzi PPP projektos, jābūt elastīgiem.”

„Nevajag domāt tikai par milzīgiem projektiem, bet arī par mazākiem un vidēja mēroga projektiem. Kamēr tas ir finansiāli izdevīgāks, ja tas atrisina pasūtītājam nepieciešamu funkciju, un kamēr ļauj objektu saņemt dažu gadu laikā, tas ir to vērts. Šobrīd ir lieliska inerce. Pēdējie pusgada notikumi ir parādījuši daudzas jaunas vajadzības, ne tikai izmantojot parasto publisko iepirkuma modeli, bet arī PPP projektu priekšrocības. Ir svarīgi nepazaudēt vektoru,” uzsvēra zvērināts advokāts R. Eņģelis. 

Citu valstu pieredze PPP projektu vadībā

Eiropas PPP ekspertīzes centra 2021. gada dati liecina, ka pērn kopumā noslēgti 40 PPP līgumi. PPP projekti ir bijuši transporta, enerģētikas, atkritumu apsaimniekošanas un siltumapgādes jomā. Nozīmīgi projekti ir realizēti arī izglītības jomā.

Kā piemēru PPP projektu attīstībai I. Kukute minēja Lietuvu, kur diezgan daudz vietējo uzņēmēju piedalās konkursos un īsteno PPP projektus. Viņa zināja teikt, ka Lietuva ir radusi iespēju PPP projektus īstenot mazā mērogā – ap 300 000 eiro vērtībā, realizējot tūrisma, rekreācijas, atpūtas vietu uzlabošanas projektus. Lietuva PPP projektus īsteno jau desmit gadus.

Lietuvā PPP instruments tiek piemērots arī vērienīgākos projektos, piemēram, lai veidotu nacionālās aizsardzības centrus, publisko ēku – pašvaldību administrācijas, skolu, sociālo centru, veselības aprūpes projektu – energoefektivitāti, to efektīvu apsaimniekošanu ilgtermiņā. 

Kā paraugu I. Kukute izcēla Somiju, kur, kopumā ieguldot 166 miljonus eiro, tiek rekonstruētas gan esošās izglītības iestādes, gan tiek celtas jaunas, pārveidojot tās par izglītības kompetenču centriem. „Tiek domāts daudz plašāk – tā ir sociālā iekļaušana, tie ir bērni un pieaugušie ar invaliditāti, kas spēs nākt un mācīties, mūžizglītības centri. Ir pienācis laiks skatīties daudz plašāk, ir jābūt starpnozaru sadarbībai,” uzsvēra asociācijas pārstāve.

I. Kukute diskusijā minēja arī Franciju, kur pērn tika realizēti 17 PPP projekti. Gan Francija, gan Somija ir veikušas reformas publisko investīciju jomā, lai varētu efektīvi strādāt ar PPP kā ar instrumentu, uzsvēra asociācijas pārstāve.

Svarīga ir savstarpējā uzticība

Svarīgākais aspekts no LTRK puses – kādā veidā virzīties uz uzticību starp publisko un privāto partneri, ekspertu diskusijā norādīja Katrīne Pļaviņa–Mika, zvērināta advokāte, LTRK Publisko iepirkumu likuma komitejas priekšsēdētāja. Viņa atzīmēja šogad plašās diskusijas par to, kādā veidā var apkarot būvnieku karteli. Arī grozījumi Publisko iepirkumu likumā, kas stāsies spēkā 2023. gada 1. janvārī, dod plašas iespējas publiskam pasūtītājam vērtēt konkrēta konkursa dalībnieka profesionalitāti.

„Ja uz šiem jautājumiem raugās PPP griezumā, tad tā ir iespēja publiskajam partnerim pateikt, ka konkursa vērtētāji neskatās tikai uz formāliem kritērijiem, bet viņus interesē profesionāļi. Tas sasaucas ar publiskā pakalpojuma kvalitātes uzlabošanu,” uzsvēra LTRK pārstāve.

Otrs jautājums, par ko runā mazāk, ir publiskā partnera kompetence, pieredze un savstarpējā uzticēšanas, lai vispār pieņemtu lēmumu realizēt PPP projektu. Kā liecina CFLA teiktais un arī LTRK pieredze, strikti regulētā procesu vadība iepirkumos pašvaldībās ir ļoti atšķirīga. „LTRK komitejā jautājumu skatāmies no divām prizmām: kā rīkosies pieredzējis publiskais iepircējs, kas ir valsts kapitālsabiedrība un cilvēki Rīgā un lielajās pilsētās, un kādi ir vienkāršie iepirkumi pašvaldībās, kas diemžēl nav kvalitatīvi,” norādīja advokāte.

K. Pļaviņa–Mika izteica cerību, ka grozījumi Publisko iepirkumu likumā, kas paredz pirms iepirkuma obligāti veikt tirgus izpēti, uzlabos situāciju.

Jāpiezīmē, ka likuma izmaiņas no 1. janvāra paredz ierobežotu iespēju noslēgt iepirkuma līgumus tādu iepirkuma procedūru rezultātā, kurās nav nodrošināta konkurence un iesniegts tikai viens pieteikums vai piedāvājums. Šādus iepirkumus varēs rīkot tikai tad, ja pirms tam ir veikta tirgus izpēte. Tieši rūpīgi veikta tirgus situācijas apzināšana ir viens no priekšnoteikumiem, lai pienācīgi sagatavotu iepirkumu, proti, apzinātu iespējamo piegādātāju loku, objektīvi noteiktu paredzamo līgumcenu, vienlaikus samazinot iespēju, ka iepirkuma dokumentācijā varētu tikt iekļauti nepamatoti ierobežojumi, norādīts likumprojekta anotācijā.

Zvērināta advokāte uzsvēra, ka „no publiskā iepircēja vajadzību formulēšanas viedokļa vajadzētu beigt dalīt procesus, nevajadzētu būt lielai atšķirībai starp parastu publisko iepirkumu un PPP projektu. Tad arī būtu vieglāk pāriet no domas par ES fondu apguvi uz to, kā paši varam realizēt noteiktus projektus. Tiesa, pastāv īpatnības šo projektu vadībā.”

„Mums ir izdevīgāk taisīt iepirkumu pēc nacionāliem noteikumiem, nevis pēc ES kritērijiem, jo pirmie ir vieglāki. Tad arī PPP organizēt būtu mazliet vieglāk, nebūtu tādu baiļu no Briseles. Varbūt būtu bailes no bankas, bet tas ir mazliet citādi,” tā K. Pļaviņa–Mika. „Tātad jāmeklē formāti, kā vairot savstarpējo uzticību, jo juridiskie instrumenti jau ir doti.”

Ekspertu viedokļos ieklausījās Inese Helmane

Publicēts žurnāla “Bilances Juridiskie Padomi” 2022. gada oktobra (112.) numurā.