Valsts kontroles revīzija atklāj jucekli valsts grāmatvedībā

Ikars Kubliņš, portāla BilancePLZ redaktors

785
(4)
Ikars Kubliņš, portāla BilancePLZ redaktors. Foto: Aivars Siliņš

Uzņēmumu grāmatvežiem no valsts puses nereti tiek pārmesta nekvalitatīvu gada pārskatu iesniegšana (šis ir arī viens no galvenajiem argumentiem, kas tiek izmantots, pamatojot, kāpēc nepieciešams ieviest ārpakalpojumu grāmatvežu licencēšanu). Tomēr izrādās, ka arī pašai Finanšu ministrijai, kā arī citām ministrijām, iestādēm un pašvaldībām ir lielas problēmas ar kvalitatīvu gada pārskatu sagatavošanu. Neatbilstības un tas naudas līdzekļu apjoms (ap 11 miljardiem eiro), par kura izlietojumu vispār nav iespējams gūt ticamu priekšstatu, ir tik liels, ka, gadījumā ja šīs problēmas netiks novērstas, nākamgad Valsts kontrole varētu vispār atteikties sniegt atzinumu, secinājuši revīzijas ziņojuma «Par Latvijas Republikas 2018. gada pārskatu par valsts budžeta izpildi un par pašvaldību budžetiem» (Saimnieciskā gada pārskats) autori.

Valsts kontroles revīzijas primārais mērķis bijis novērtēt, vai Saimnieciskā gada pārskats sniedz skaidru un patiesu priekšstatu par valsts konsolidētā kopbudžeta izpildi 2018. gadā, kā arī par valsts konsolidēto grāmatvedības bilanci un par valsts konsolidēto parādu 2018. gada beigās. Vienlaikus par atsevišķiem (sešiem) jautājumiem Valsts kontrole veikusi arī padziļinātu līdzekļu tēriņu lietderības izvērtējumu, kā arī vērtējusi, kā valsts iestādēm veicies ar iepriekšējās revīzijās sniegto ieteikumu ieviešanu. Tēlaini var teikt, ka Valsts kontrole vērtējusi valsts finanšu pārvaldību divos līmeņos — pirmkārt, cik skaidri spogulis (gada pārskats) ataino iespējami reālo situāciju (t.i., vai spogulī vispār iespējams kaut ko skaidri saredzēt), un, otrkārt, vairākos gadījumos arī padziļināti izvērtējusi, kāda ir šī reālā situācija un vai tā sakrīt ar to, kas (labāk vai sliktāk) redzams spogulī. Ne vienā, ne otrā līmenī neatklājas patīkama aina.

Valsts kontroles kopējais secinājums ir tāds, ka grāmatvedības uzskaite un gada pārskatu sagatavošanas kvalitāte resoros, salīdzinot ar iepriekšējiem gadiem, nav nedz būtiski uzlabojusies, nedz arī pasliktinājusies (te gan jāņem vērā, ka arī iepriekšējos gados tā nav tikusi vērtēta kā laba), tomēr šogad, izvērtējot Saimnieciskā gada pārskata sagatavošanu, konstatēti gan būtiski apjoma ierobežojumi (līdzekļu daļa, par kuru nevar gūt pietiekami skaidru priekšstatu), gan arī būtiskas neatbilstības.

Valsts aizvien neprot uzskaitīt nodokļu un nodevu ieņēmumus

Līdzekļu apmēra ziņā vislielākais ierobežojums Valsts kontroles revīzijā ir visi valsts ieņēmumi no nodokļiem un nodevām — teju 9,5 miljardi eiro. Tas nozīmē, ka Valsts kontrole no Finanšu ministrijas (Valsts kases kā tās padotības iestādes) sagatavotā Saimnieciskā gada pārskata nav guvusi skaidrību par to, vai nodokļi un nodevas ir pilnīgi iekasētas («pārskatā uzrādītā informācija par valsts nodevu ieņēmumiem joprojām nav pilnīga, un nav gūstama pārliecība, vai valsts nodevas tiek iekasētas un uzskaitītas pilnā apmērā»). Latvijas normatīvais regulējums nenosaka, ka Saimnieciskā gada pārskatā vispār būtu jāuzrāda informācija par nodokļu un nodevu aprēķinātajiem ieņēmumiem, nodokļu parādiem, kā arī likumos noteikto nodokļu atvieglojumu un atbrīvojumu piemērošanas rezultātā nesaņemtajiem ieņēmumiem.

Galvenais iemesls šādai situācijai ir tas, ka nodokļu un nodevu ieņēmumu uzskaitē joprojām nav ieviests uzkrāšanas princips, kas ir starptautisks standarts šajā jomā (to izmanto arī kaimiņvalstīs Lietuvā un Igaunijā) un ko Valsts kontrole rekomendē Finanšu ministrijai kopš 2006. gada.

Pašlaik tiek solīts uzkrāšanas principu ieviest no 2021. gada 15. janvāra, kad plānots pabeigt atbilstošo normatīvo aktu un Valsts ieņēmumu dienesta Maksājumu administrēšanas informācijas sistēmas izstrādi. Vienlaikus gan joprojām neesot skaidrs, vai uzkrāšanas princips tiks piemērots arī valsts budžeta nenodokļu ieņēmumiem (valsts nodevas, sodi, dividendes, obligātās iemaksas u.c.). Šāgada jūnijā Finanšu ministrijas Uzkrājuma principa ieviešanas vadības komiteja pagaidām neatbalstījusi uzkrāšanas principa ieviešanu valsts nodevu uzskaitē, jo tikai 2020. gadā visām ministrijām un centrālajām valsts pārvaldes iestādēm būs pienākums nodrošināt nodevu uzskaiti pilnā apmērā, līdz ar to tikai tad beidzot būšot pieejami pilnīgi valsts nodevu uzskaites dati.

Liels klupšanas akmens, kā var secināt no revīzijas ziņojumā rakstītā, ir ne vien nodevu uzskaite, bet arī pati nodevu sistēma. Lai gan Valsts kontrole atzīst, ka «ir sasniegts būtisks progress valsts nodevu sistēmas sakārtošanā», tomēr tā joprojām esot vērtējama kā «sadrumstalota, sarežģīta un necaurskatāma». Šajā revīzijā nodevu sistēma tikusi vērtēta arī sadarbībā ar iekšējiem auditoriem, un rezultātā secināts, ka valsts nodevu administrācijām ir dažāda izpratne par to pienākumiem valsts nodevu administrēšanā, kā arī atšķirīga izpratne par to, kādi dati vispār iekļaujami gada pārskatā, līdz ar to valsts nodevas un sniegtie pakalpojumi tiek uzskaitīti gluži vai kā «kaleidoskopā» — visdažādākajos veidos, ar dažādu detalizācijas un precizitātes pakāpi, neveidojot vienotu sistēmu.

Saistībā ar haosu valsts nodevu sistēmā atzīmējams arī kāds īpašs kuriozs, proti,

2018. gadā valsts budžetā no iedzīvotājiem aizvien tikusi iekasēta nodeva, kura… atcelta jau pirms septiņiem gadiem!

Runa ir par nodevu par mantojumiem un dāvinājumiem, kas tika atcelta 2012. gadā. Valsts kontrole revīzijā pieļauj, ka daļa personu joprojām turpina veikt šīs iemaksas tāpēc, ka šāds budžeta ieņēmumu veids aizvien tiek norādīts ieņēmumu klasifikatorā, kā arī Valsts ieņēmumu dienesta mājaslapā joprojām ir norādīts konts valsts nodevas par mantojumiem un dāvinājumiem samaksai. Lieki piebilst, ka šī gan klasifikatorā, gan VID mājaslapā esošā informācija ir novecojusi un būtu bijusi sen jāizdzēš. Kopumā 2018. gadā bijušas 17 šādas kļūdainas iemaksas, kas kopā veidojušas 6073 eiro.

Grāmatvedības centralizācija nozīmēs arī grāmatvežu atlaišanu

Līdztekus uzkrāšanas principa ieviešanai nodokļu un nodevu ieņēmumu uzskaitē Valsts kontrole par vienu no svarīgākajiem jautājumiem valsts grāmatvedības sistēmas sakārtošanā izvirza arī grāmatvedības centralizāciju. Arī ideja par vairāku atbalsta funkciju centralizēšanu (līdztekus grāmatvedībai arī personāla vadības, iepirkumu organizēšanas u.c.) valsts pārvaldē eksistē jau vairāk nekā desmit gadus, tomēr līdz šim to neesot izdevies realizēt pat grāmatvedības uzskaitē, kas ir stingri reglamentēta funkcija. Latvija ir vienīgā Baltijas valsts, kurā grāmatvedības kārtošana notiek decentralizēti, atzīmē Valsts kontrole.

Grāmatvedības centralizācija kavējas, jo nav izpildīts tās pirmais priekšnoteikums — finanšu uzskaites procesu standartizācija valstiskā līmenī. Šajā virzienā darbs līdz šim noticis tikai pie tā, lai iestāžu finanšu pārskati labāk atbilstu starptautiskajiem publiskā sektora grāmatvedības standartiem, taču pašu pārvaldes procesu efektivitātei un standartizēšanai uzmanība nav pievērsta. Savukārt grāmatvedības centralizācijas projekts, kura sākotnējais mērķis bija aptvert visas valsts iestādes, ir noreducēts tikai uz Finanšu ministrijas iestāžu grāmatvedības centralizēšanu, secina Valsts kontrole.

Pati grāmatvedības centralizācija varētu notikt vairākos iespējamos veidos — veidojot vienotu pakalpojumu centru visas valsts pārvaldes vai atsevišķu resoru ietvaros, vai arī nododot grāmatvedības uzskaiti ārpakalpojumā. Valsts kontrole uzsver, ka pirms lēmuma pieņemšanas jāveic ekonomiskā izdevīguma izvērtēšana. Interesanti, ka jau 2010. gadā SIA Ernst & Young Baltic Valsts kancelejas pasūtījuma ietvaros izpētīja, ka ārpakalpojuma izmantošana «var būt finansiāli izdevīga pie noteiktiem centralizācijas modeļiem un noteiktā apmērā (ārpakalpojumā nododot algu aprēķina un rēķinu apstrādes bloku)», tomēr faktiski ticis ieviests cits, no pētījumā ieteiktā atšķirīgs grāmatvedības uzskaites pakalpojuma modelis — Valsts kasei pārņemot arī citus funkciju blokus. Nav saprotams, kāpēc pieņemts šāds ar aprēķiniem nepamatots lēmums, norāda Valsts kontrole.

Vienlaikus jāņem vērā, ka grāmatvedības centralizācija nozīmēs grāmatvežu atlaišanu valsts iestādēs. Jau minētajā Ernst & Young pētījumā secināts, ka pamata mehānisms, kā valsts grāmatvedības funkciju var padarīt efektīvāku, ir — samazināt grāmatvežu skaitu ar centralizācijas palīdzību («būtiskākais funkcijas realizācijas efektivitātes pieaugums iespējams, veicot centralizāciju valsts tiešās pārvaldes ietvaros, kas skaidrojams ar salīdzinoši augsto grāmatvedības darbinieku skaita samazinājumu»).

Grāmatvedības centralizācijas jomā labāk veicas pašvaldībām — daļa no tām «atbilstoši lietderīguma un labas pārvaldības principiem ir centralizējušas grāmatvedības uzskaiti un jau sagatavo vienu kopīgu gada pārskatu par visām savām iestādēm, bet vēl daļa pašvaldību ir ceļā uz grāmatvedības centralizāciju», secina Valsts kontrole. Paradoksāli, ka Valsts kontrolei nākas pārmest pašvaldībām tieši centralizācijas radīto rezultātu, proti, ka kopskaitā 1656 jeb 74% pašvaldību iestāžu nav sagatavoti atsevišķi gada pārskati, kaut arī informācija par tām ir ietverta pašvaldības konsolidētajā pārskatā. Izrādās, normatīvais regulējums joprojām paredz, ka katrai iestādei jāsagatavo savs gada pārskats. Iznāk, ka labā roka nezina, ko dara kreisā — no vienas puses, valstiski it kā uzsākta virzība uz grāmatvedības centralizāciju, no otras puses, normatīvajos aktos saglabāta prasība, kas to bremzē.

Būtiskākās grāmatvedības kļūdas

Valsts kontroles ziņojums var kalpot arī kā izpētes materiāls grāmatvežiem, palīdzot saprast, kādi kvalitātes kritēriji tiek piemēroti valsts Saimnieciskajam gada pārskatam un to veidojošajiem finanšu pārskatiem un kādas ir Valsts kontroles konstatētās galvenās kļūdas, neatbilstības.

Viena no pārskatā problemātiskākajām grāmatvedības bilances aktīva pozīcijām izrādījusies «Ilgtermiņa ieguldījumi». Šajā ziņā visvairāk «grēko» pašvaldības, īpaši «Zemes, ēku, būvju» un «Turējumā nodoto nekustamo īpašumu» postenī. Tā, piemēram, pašvaldību grāmatvedības uzskaitē joprojām nav nodrošināta vienota pieeja zemes zem publiskajiem ūdeņiem uzskaitei. Tāpat pašvaldību grāmatvedības uzskaitē nav uzrādītas aptuveni 1159 zemes vienības (ar kopējo kadastrālo vērtību gandrīz 66 miljonu eiro apmērā), revīzijā secinājusi Valsts kontrole. Priekšstatu par ilgtermiņa ieguldījumiem revidentiem nav ļāvis gūt tas, ka:

  • uzrādīti citām personām piederoši nekustamie īpašumi,
  • nepamatoti samazināta zemes, ēku un būvju vērtība,
  • nepareizi pārvērtēti zemes īpašumi,
  • nav nodrošināta visu pamatlīdzekļu analītiskā uzskaite,
  • neatbilstības pamatlīdzekļu klasifikācijā un nolietojuma normu noteikšanā,
  • nav nodrošināta pamatlīdzekļu uzskaites vērtību pamatojošo dokumentu saglabāšana,
  • nav veikta pilna apjoma datu salīdzināšana ar valsts reģistru datiem.

Savukārt «Bioloģisko un pazemes aktīvu» postenī izplatītākās neatbilstības ir šo aktīvu nepilnīga norādīšana, datu nesalīdzināšana pilnā apmērā ar valsts reģistru datiem, nepamatoti veikta vērtību aktualizācija un uzskaites vērtību pamatojošu dokumentu neesamība.

Īpatnēju pieeju Valsts kase piekopj valsts galvoto aizņēmumu veselības aprūpes iestādēm un sporta būvju celtniecībai (kuru atmaksa tiek nodrošināta ar valsts vai pašvaldību līdzekļiem) uzskaitē. Lai gan šie aizņēmumi būtu uzrādāmi kā valsts aizņēmumi, Valsts kase turpina šos aizņēmumus uzskaitīt kā galvojuma saistības, kā rezultātā tie pārskatā uzrādīti gan bilancē, gan zembilancē un arī aizņēmumiem neatbilstošā vērtībā. Šīs neatbilstības rezultātā uzkrātās saistības Saimnieciskā gada pārskata bilancē ir nepamatoti samazinātas par 34 miljoniem eiro, savukārt iespējamās saistības zembilancē — nepamatoti palielinātas par 151 miljonu eiro, konstatējusi Valsts kontrole. Interesanti, ka jau 2013. gada revīzijā Valsts kontrole bija norādījusi uz šo neatbilstību un ieteikusi to izlabot, turklāt Finanšu ministrija pēcāk sniegusi informāciju, kas ļāvusi secināt, ka ieteikums ieviests…

Revīzijas tapšanas laikā Valsts kontrole organizējusi vairākas tikšanās ar Valsts kases pārstāvjiem, un noskaidrojies, ka Valsts kasē tās iekšējos tiesību aktos «Uzkrāto saistību» grāmatvedības uzskaites pamatprincipi nav pietiekami skaidri definēti un nodalīti no «Uzkrājumu» grāmatvedības uzskaites pamatprincipiem. Līdz ar to Valsts kase atzinusi uzkrātās saistības veselības aprūpes iestāžu un Latvijas Olimpiskās komitejas galvojumiem saskaņā ar «Uzkrājumu» grāmatvedības uzskaites pamatprincipiem, tos uzrādot nevis valsts budžeta finanšu bilances postenī «Uzkrājumi», bet postenī «Uzkrātās saistības». Valsts kontrole uzsver, ka nav pieļaujams piemērot vienādus atzīšanas, novērtēšanas un uzskaites pamatprincipus «Uzkrājumu» un «Uzkrāto saistību» uzskaitei.

Tāpat problēmas atklājušās Valsts kases veiktajā atvasināto finanšu instrumentu novērtējumā. Valsts kontroles ieskatā šis novērtējums 150 miljonu eiro apmērā nav ticams, jo Valsts kase nepiemēro pasaulē aktuālo standarta metodi atvasināto finanšu instrumentu vērtības noteikšanai, bet gan novecojušu metodi, kas kopš globālās ekonomikas krīzes starptautiski vairs netiek izmantota (rezultātā nākotnē izdevumi valsts parāda apkalpošanai varētu būt lielāki nekā prognozētie). Tāpat Valsts kase neveic atvasināto finanšu instrumentu efektivitātes novērtējumu saskaņā ar starptautiski pieņemtajām metodēm, tāpēc Valsts kontrole nav guvusi pārliecību, ka Saimnieciskā gada pārskatā ir atzīti visi ar atvasināto finanšu instrumentu izmantošanu saistītie ieņēmumi un izdevumi.

Grāmatvedības «brīnumdarbi»

Dažas iestādes izpildījušas tādus «bilances trikus», ka pelnījušas īpašu ievērību. Šķiet, ka šajā revīzijas ziņojumā visiespaidīgāk izcēlusies Zemkopības ministrija, kuras paveikto Valsts kontrole novērtējusi ar jau uzsāktu vēl vienu revīziju. Proti, līdz pat 2018. gadam Zemkopības ministrija vispār nebija uzskaitījusi valstij piederošos derīgos izrakteņus, tad 2018. gada pārskatā ministrija beidzot noteica to vērtību — 3,8 miljardu eiro apmērā, bet vien trīs mēnešus vēlāk šo vērtību pēkšņi samazināja 58 (!) reizes — līdz vien 65,7 miljoniem eiro. Valsts kontrole atteikusies sniegt atzinumu par Zemkopības ministrijas 2018. gada pārskatu, jo neguva pārliecību, ka derīgo izrakteņu uzskaites vērtība ir noteikta pareizi. Vienlaikus Valsts kontrole brīdina, ka, «neuzrādot grāmatvedības uzskaitē un gada pārskatā, kā arī nekontrolējot turējumā nodoto aktīvu vērtības izmaiņas un to pamatotību, pastāv risks, ka valsts nav ieguvusi atbilstošus ienākumus no turējumā nodotajiem aktīviem».

Kā īsts paraugs tam, kā nevajadzētu vest grāmatvedību, revīzijā iezīmējas arī Rīgas pilsētas pašvaldības aģentūras «Rīgas gaisma» 2018. gada pārskats — arī par to Valsts kontrole atteikusies sniegt viedokli. Te pieļauta vesela rupju pārkāpumu virkne, sākot jau ar to, ka pretēji normatīvajiem aktiem «Rīgas gaisma» nav saņēmusi zvērināta revidenta atzinumu par iepriekšējo divu gadu (2016. un 2017. gada) pārskatiem, turpinot ar to, ka Valsts kontrolei nav bijis iespējams gūt ne pārliecību par pareizu novērtējumu 87% no aģentūras aktīviem (inženierbūvēm 17 miljonu eiro vērtībā), ne arī pārliecību par ieņēmumu uzskaites pilnīgumu gandrīz pusmiljona eiro apmērā, jo «Rīgas gaisma» «nav nodrošinājusi maksas pakalpojumu sniegšanas uzskaites kontroli». Piedevām ieņēmumu un izdevumu grāmatvedības uzskaite un ekonomiskā klasifikācija neatbilst grāmatvedības uzskaiti reglamentējošajos normatīvajos aktos noteiktajām prasībām, secinājusi Valsts kontrole.

Revīzijas ietvaros veiktās papildu pārbaudes atklājušas arī to, kādā līmenī aģentūrā «Rīgas gaisma» bijusi ikdienas grāmatvedība: «Izlases veidā pārbaudot 34 darbinieku darba laika uzskaites tabeles un personīgā konta kartītes, konstatēti vairāki trūkumi, piemēram,

  • 1) atsevišķos gadījumos darbiniekam aprēķināts lielāks iedzīvotāju ienākuma nodoklis,
  • 2) darba algas aprēķinā par 2018. gada janvāri piemērota darba līgumam neatbilstoša stundas tarifa likme,
  • 3) darba laika uzskaites tabelēs norādīta nepatiesa informācija par atrašanos/neatrašanos atvaļinājumā,
  • 4) nav norādītas komandējuma dienas, kas ir brīvdienās.»

Pārskatu sagatavošanas «inovācijas»

Visa iepriekšminētā kontekstā nav nekāds brīnums, ka par revīzijas centrālo jautājumu Valsts kontrole šoreiz bija izvirzījusi Saimnieciskā gada pārskata sagatavošanas problemātiku. Revidenti analizējuši gan valsts budžeta finanšu uzskaites pārskatu sagatavošanu, gan to apkopošanu Saimnieciskā gada pārskatā un nonākuši pie secinājuma, ka, lai gan izvēlētais valsts budžeta finanšu uzskaites pārskatu sagatavošanas veids neatstāj ietekmi uz Saimnieciskā gada pārskatā atklājamo informāciju, tomēr finanšu pārskati, kas ir ietverti Saimnieciskā gada pārskatā, nesniedz pilnīgu informāciju to lietotājiem.

Valsts kontrole secinājusi, ka Valsts kases sagatavotie valsts budžeta finanšu uzskaites pārskati ir veidoti atšķirīgi no vispārpieņemtiem finanšu pārskatu sagatavošanas principiem, iekļaujot kopā vienā pārskatā datus, kas ir sagatavoti pēc divām atšķirīgām metodēm — gan pēc uzkrāšanas principa, gan pēc naudas plūsmas principa. Valsts kontrole konstatējusi arī citu pārskatu sagatavošanas pamatprincipu neievērošanu, piemēram, nepareizu izdevumu uzrādīšanu vai ieņēmumu uzrādīšanu, nenorādot ieņēmumu gūšanas avotus. Finanšu pārskatos uzrādītā informācija mēdz pat dublēties, un līdz ar to neefektīvs ir viss saimnieciskā gada pārskata sagatavošanas process, jo dati, kuri tiek uzskaitīti vairākos pārskatos, ir jākoriģē pārskatu konsolidācijas procesā.

Vienlaikus Valsts kontrole atklājusi arī normatīvo aktu pārkāpumus valsts budžeta finanšu uzskaites pārskata gada slēguma inventarizācijas procesā. Kā zināms, inventarizācija ir viens no svarīgākajiem iekšējās kontroles mehānismiem gada pārskata datu patiesumam, un šāds korektas iekšējās kontroles trūkums Valsts kontroles ieskatā «rada risku pilnīgas, patiesas un skaidras informācijas uzrādīšanai ne tikai Valsts kases valsts budžeta finanšu uzskaites pārskatos, bet arī Saimnieciskā gada pārskatā». Valsts kase nav ievērojusi obligātās prasības inventarizācijas veikšanai — nav norādīts pamatojums, ziņas par personām, kuras piedalās inventarizācijā, pilnībā nav uzrādīti inventarizējamā objekta rekvizīti (pārskata postenis, pārskata postenī iekļautie konti u.tml.), nav skaidrotas konstatētās neatbilstības.

Kā zināms, finanšu pārskata galvenais uzdevums ir sniegt skaidru un patiesu priekšstatu par uzņēmuma, iestādes vai organizācijas finansiālo stāvokli, darbības finansiālajiem rezultātiem un naudas plūsmu. Valsts kontrole atgādina, ka, lai nodrošinātu, ka finanšu pārskati sniedz patiesu priekšstatu, jāievēro divi galvenie pamatnosacījumi:

  • jālieto atbilstoša grāmatvedības politika, t.i., īpaši principi, pieņēmumi, noteikumi un prakse; neatbilstīgu grāmatvedības politiku pielietojumu neattaisno nedz lietoto grāmatvedības politiku skaidrojums, nedz arī piezīmes vai skaidrojoši materiāli;
  • ir jāparāda ne tikai darījumu un notikumu juridiskā forma, bet arī to būtība. Darījumus nepieciešams uzskaitīt un uzrādīt atbilstoši to ekonomiskajai būtībai, nevis to juridiskajai formai. Darījumu un citu notikumu būtība ne vienmēr sakrīt ar to juridisko formu.
Novērtējiet šo rakstu
(4)