Interešu pārstāvība ir viens no instrumentiem, ar kura palīdzību var nodrošināt sekmīgu demokrātiskas un tiesiskas valsts darbību, piemēram, ļaujot pilsoņiem līdzdarboties normatīvo aktu pieņemšanā. Tas ir arī instruments, lai padarītu pārskatāmu politisko lēmumu pieņemšanas procesu, norāda Viktorija Soņeca, Latvijas Republikas Senāta Civillietu departamenta padomniece. Pirms jūnijā paredzētajām Eiropas Parlamenta vēlēšanām sarunā ar juristi skaidrojam, kā ir iespējams līdzdarboties Eiropas Savienības (ES) normatīvo aktu pilnveidošanā un kā turpmāk tiks uzraudzīti lobētāji no trešajām valstīm.

Viktorija Soņeca Tieslietu ministrijā ir vadījusi Eiropas Savienības Tiesas departamentu, bijusi OECD nacionālā eksperte digitālos jautājumos, kā arī zvērinātu advokātu biroja Sorainen juriste. Patlaban viņa izglīto studentus Rīgas Juridiskajā augstskolā, docējot studiju kursu „Eiropas Savienības tiesības”. Vienlaikus viņa ir Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes doktorante.

ES tiesības mani interesējušas kopš laika, kad studēju Rīgas Juridiskajā augstskolā, kur ieguvu maģistra grādu. Savukārt praktiska saskarsme ar ES tiesībām man radās darbā Tieslietu ministrijā. Taču arī interešu pārstāvības jautājums vienmēr bijis manā redzeslokā. ES tiesību aspektā īpaši izjūtamas interešu pārstāvības aktivitātes, ņemot vērā, ka ES tiesību akti ietekmē 27 dalībvalstis – to iedzīvotājus, uzņēmējus un uzņēmumus. Tāpat atsevišķiem ES tiesību aktiem piemīt tā sauktais Briseles efekts, kad tiesību akta darbība sniedzas jau ārpus ES dalībvalstu robežām. To varam novērot, piemēram, ar Vispārīgo datu aizsardzības regulu.

Pirmo pētījumu, kas veltīts interešu pārstāvības tematam, mani iedrošināja veikt profesore Sanita Osipova un docents Jānis Pleps. Saņēmu zvērinātu advokātu biroja Eversheds Sutherland Bitāns doktorantūras stipendiju „Mūsdienu izaicinājumi tiesību piemērošanas teorijai un praksei Latvijā”, kuras mērķis ir atbalstīt jurisprudences studentus un veicināt pētījumus par tiesību piemērošanas metodēm mūsdienās. 2021. gadā izstrādāju savu pirmo pētījumu „Lobēšanas regulējuma nepieciešamība Latvijā kā demokrātiskā tiesiskā valstī”. Arī mans promocijas darbs ir saistīts ar interešu pārstāvību, tajā vairāk aplūkoju interešu pārstāvību no ES tiesību perspektīvas. Pēc promocijas darba aizstāvēšanas pētījums būs pieejams plašākai sabiedrībai, jo tajā cita starpā apskatu arī informācijas pieejamības un kvalitātes aspektus, kā arī informācijas nozīmi interešu pārstāvības procesā, kam ir tieša ietekme uz lēmumu pieņemšanu gan saistībā ar normatīviem aktiem, gan politiskiem lēmumiem.

Interešu pārstāvība pilda sabiedrībā būtisku funkciju, bet nopietnas literatūras par šo jautājumu latviešu valodā līdz šim nebija. Līdz ar to nolēmu, ka nepilnība jānovērš, lai gan studentiem, gan arī praktiķiem un jebkuram interesantam būtu iespēja izprast, kas ir interešu pārstāvība. Grāmatas tapšanā biju iesaistīta visos posmos un arī pašai sanāca uzrakstīt nodaļu. Esmu pateicīga lieliskajiem grāmatas zinātniskajiem redaktoriem un visiem autoriem par ieguldīto darbu! Jau pēc pāris gadiem, kad attiecīgi būs redzams, kā praksē darbojas Interešu pārstāvības atklātības likums, pirmajai grāmatai sekos turpinājums. Laiks arī rādīs, kādas ir šī likuma nepilnības, t.i., kas būtu pilnveidojams attiecīgajā regulējumā. 

1 Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai, ar ko izveido saskaņotas prasības iekšējā tirgū attiecībā uz trešo valstu vārdā veiktas interešu pārstāvības pārredzamību un groza Direktīvu (ES) 2019/1937 (2023/0463(COD))

Būtiski uzsvērt, ka Eiropas Komisija 2023. gada decembrī nāca klajā ar priekšlikumu jaunai direktīvai¹ attiecībā uz trešo valstu vārdā veiktas interešu pārstāvības pārredzamību. Līdz ar to nākamajā grāmatas projektā tiks aplūkots arī šis direktīvas aspekts un tas, kādā veidā un cik veiksmīgi konkrētā direktīva tiks transponēta mūsu nacionālajā tiesību sistēmā. Visticamāk, ka transponēšana notiks ar grozījumiem Interešu pārstāvības atklātības likumā, tomēr nevar izslēgt vēl kādu papildu tiesību aktu. 

Interešu pārstāvība ir daļa no demokrātiskiem procesiem – gan nacionālajā, gan ES līmenī, un tie ir cieši savstarpēji saistīti. Šie procesi ietver ne tikai nacionālās un Eiropas Parlamenta vēlēšanas, bet arī, piemēram, pilsoņu iniciatīvas saistībā ar jauniem normatīvajiem aktiem, kā arī jau esošo normatīvo aktu satura ietekmēšanu un piemērošanu, tostarp ar tiesas starpniecību. 

Saistībā ar Eiropas Parlamenta vēlēšanām būtiski ņemt vērā, ka ES darbības pamatā ir pārstāvības demokrātija. Tas nozīmē, ka Eiropas Parlamenta vēlēšanās katras dalībvalsts vēlētāji izdara izvēli par to, kas tieši pārstāvēs viņu intereses ES līmenī. Šajā aspektā svarīgi uzsvērt, ka ES līmenī pieņemtie lēmumi, kā arī normatīvie akti ir svarīgi visām ES dalībvalstīm. Vienlaikus ir arī nozīme nacionālā līmeņa vēlēšanām, jo „nacionālajos krēslos” sēdošie sabiedrības pārstāvji pauž viedokli ne tikai par nacionālajā līmenī aktuāliem dienas kārtības jautājumiem, bet arī piedalās ES lēmumu pieņemšanas procesā. Līdz ar to ir ārkārtīgi būtisks sabiedrības uzklausīšanas un informēšanas aspekts. 

Normatīvo aktu kontekstā ārkārtīgi nozīmīgi runāt tieši par sabiedrības iesaisti gan saistībā ar nacionālajiem tiesību aktiem, gan saistībā ar ES normatīvajiem aktiem. Sabiedrības iesaiste, kas izpaužas kā sabiedrības informēšana un uzklausīšana, arī ir interešu pārstāvība. Latvijā pārsvarā sabiedrības informēšana un uzklausīšana notiek tikai tad, kad tiek izstrādāti nacionālo normatīvo aktu grozījumi vai kad tiek izstrādāts jauns nacionālais normatīvais akts, lai tādējādi pārņemtu kādu ES direktīvu nacionālajā tiesību sistēmā vai arī nodrošinātu nacionālo tiesību saskanību ar ES regulas nosacījumiem, kā tas, piemēram, ir Vispārīgās datu aizsardzības regulas un Fizisko personu datu apstrādes likuma gadījumā. 

Jāuzsver, ka jebkurš ES dalībvalsts pilsonis var sniegt savu viedokli par ES tiesību aktu jau šī tiesību akta priekšlikuma sākuma stadijā, kad vēl tikai notiek darbs pie attiecīgā tiesību akta satura konkretizācijas. Turklāt arī ES pilsoņi var nākt klajā ar ierosinājumiem jauniem ES tiesību aktiem vai grozījumiem jau esošajos tiesību aktos, izmantojot, piemēram, tādu rīku kā Eiropas pilsoņu iniciatīva.

Lai notiktu aktīva iesaistīšanās lēmumu pieņemšanā, iesākumā jābūt izpratnei par konkrēto procesu, kā arī spējai atrast informāciju saistībā ar jautājumiem, par kuriem būtu jāizsaka viedoklis. Respektīvi, sabiedrības līdzdalība nevar notikt, ja sabiedrībai trūkst informācijas, kad un kur tieši tās iesaiste nepieciešama. Lai arī informācija par ES tiesību aktiem brīvpieejā atrodama, piemēram, Eiropas Komisijas tīmekļvietnē, tomēr arī valstij ir pozitīvs pienākums informēt tās pilsoņus un valsts iedzīvotājus par tiesībām izteikt savu viedokli un iesaistīt tos ES lēmumu pieņemšanas procesā. Sabiedrības informēšanai un uzklausīšanai nebūtu jānotiek tikai saistībā ar nacionālā līmeņa normatīvajiem aktiem.

Viedokli par Eiropas Komisijas iniciatīvu vai arī priekšlikumu jaunam tiesību aktam var izteikt ne tikai ES pilsoņi, uzņēmēji, uzņēmumi, bet arī jebkurš interesents, lai tādējādi sniegtu ieteikumus, kā arī norādītu uz problēmjautājumiem, kuriem jāpievērš uzmanība, piemēram, konkretizējot attiecīgo EK priekšlikumu. Tas ir būtiski, jo, diskutējot un analizējot jautājumus, kur izsvērti dažādi viedokļi, var nonākt pie rezultatīva kopsaucēja un kvalitatīva normatīvā akta vai arī politiskā lēmuma. 

ES ir kā divvirzienu ceļš, kur dalībvalstu pārstāvji (piemēram, ministri, eksperti) dodas uz Briseli, lai paustu attiecīgās valsts nostāju. Savukārt ES līmenī tiek pieņemti lēmumi, kas ir saistoši visām dalībvalstīm. Interešu pārstāvība tostarp izpaužas arī tādējādi, ka uzņēmumi un privātpersonas var tikties ar atbildīgām amatpersonām nacionālajā līmenī, lai tādējādi jau nodrošinātu savu interešu pārstāvību ES līmenī. Tieši tādēļ ir ārkārtīgi būtiska pārskatāmība, kas, piemēram, izriet arī no Interešu pārstāvības atklātības likuma. Spēles noteikumiem jābūt zināmiem visiem! Turklāt jāņem vērā, ka ES likumdošanas procesā iesaistās arī lielie uzņēmumi, kuri veic aktīvu interešu pārstāvību, lai tādējādi ietekmētu ES likumdevēja pieņemtos lēmumus un normatīvo aktu saturu. Šie lielie uzņēmumi arī iegulda ievērojamus naudas līdzekļus interešu pārstāvības procesos.

Sabiedrībai ir jāzina, kuriem lobistiem/interešu pārstāvjiem ir piekļuve valdības lēmumu pieņemšanas procesam. Tostarp būtiski zināt, vai finanšu avoti šādām lobēšanas/interešu pārstāvības darbībām ir vietējie vai arī ārzemju izcelsmes. Šie apstākļi ir būtiski, lai saprastu, kādēļ konkrētie valdības lēmumi tiek pieņemti, vai arī kādēļ kāda konkrēta nostāja tiek pausta. Turklāt jāņem vērā, ka lēmumu ietekmēšanai un lobēšanai, ko veic ārvalstu interešu vārdā, var būt pārveidojoša ietekme uz valsts politisko dzīvi ne vien iekšpolitikas, bet arī ārpolitikas jomā, kā arī uz ekonomiskajām interesēm, spēju aizsargāt savas nacionālās intereses un valsts drošību. Viens no šādiem piemēriem, kad notiek interešu pārstāvība ārvalstu interešu vārdā, ir Eiropas Parlamenta deputāte Tatjana Ždanoka, kurai, atbilstoši likumā noteiktajam, ir aizliegums piedalīties nacionālajās vēlēšanās, tomēr tajā pat laikā viņa ir ievēlēta par Eiropas Parlamenta deputāti.

Interešu pārstāvība var arī tikt izmantota kā līdzeklis, lai, piemēram, izplatītu dezinformāciju. Šai ziņā ir pieminami vairāki gadījumi, kad Eiropas Parlamenta deputāti ir izmantojuši Eiropas Parlamenta resursus, lai aizstāvētu un veicinātu darbības, kas ir tieši vai netieši saistītas ar ārvalstu iejaukšanos. Piemēram, 2022. gada decembrī Baltkrievijas valsts propagandas kanāls STV ieguva piekļuvi Eiropas Parlamenta telpām un VoxBox videoieraksta iekārtai, lai izveidotu Kremli atbalstošu un pret ES vērstu dezinformācijas saturu. Tāpat atkārtoti pieminama Ždanoka, par kuru pastāv aizdomas, ka viņa kā Eiropas Parlamenta deputāte no Latvijas jau vairāk nekā desmit gadus ir darbojusies Krievijas izlūkdienestu interesēs un attiecīgi tās paustais viedoklis bieži ir agresorvalsts atbalstošs. 

2 Minētā tiesību norma nosaka, ka pakalpojumus uzskata par „pakalpojumiem“ Līgumu nozīmē, ja tos parasti sniedz par atlīdzību, ciktāl uz tiem neattiecas noteikumi par preču, kapitāla un personu brīvu apriti. Tostarp pakalpojumi ir a) rūpnieciskas darbības; b) komerciālas darbības; c) amatnieku darbības; d) brīvo profesiju darbības.

Saistībā ar interešu pārstāvību ES līmenī jāņem vērā, ka, pirmkārt, interešu pārstāvības nodrošināšanai ES ir pieaugoša tendence, kā arī aizvien biežāk tā ir pārrobežu aktivitāte. Tādēļ, jo mazāk iesaistās ES dalībvalstu iedzīvotāji, uzņēmēji un uzņēmumi viedokļa izteikšanā gan nacionālā, gan ES līmenī, jo vairāk ir iespēju, ka ar interešu pārstāvības instrumenta palīdzību viedokli paudīs kāds cits, piemēram, trešās valstis. Otrkārt, ar interešu pārstāvību jāsaprot arī pakalpojums, kas var tikt nodrošināts pret atlīdzību, un līdz ar to šāds pakalpojums ietilpst Līguma par Eiropas Savienības darbību 57. panta² tvērumā.

Patlaban ES dalībvalstis dažādos veidos regulē interešu pārstāvības darbības, un attiecīgi ES interešu pārstāvības regulējums ir ļoti sadrumstalots. Šāda sadrumstalotība iekšējā tirgū rada ne tikai šķēršļus interešu pārstāvības darbībām, bet arī šo darbību pārredzamībai, tostarp trešo valstu vārdā veiktajām, tādējādi kaitējot iekšējā tirgus pareizai darbībai. Turklāt tiek radīti nevienlīdzīgi konkurences apstākļi. Trūkst arī informācijas par trešo valstu vārdā iekšējā tirgū veikto interešu pārstāvību. Minētie apstākļi arī bija par pamatu Eiropas Komisijas priekšlikumam jaunai direktīvai.

Galvenais mērķis, kuru ar šo direktīvu plānots sasniegt, ir ieviest kopējus pārredzamības un pārskatatbildības standartus iekšējā tirgū attiecībā uz interešu pārstāvības darbībām, kas tiek veiktas trešo valstu vārdā. Līdz ar to ES pilsoņi, publisko lēmumu pieņēmēji un citas ieinteresētās personas varēs labāk izprast, kuras trešās valstis pieprasa interešu pārstāvības darbību nodrošināšanu. Piedāvātā direktīva noteiktu samērīgas, saskaņotas pārredzamības prasības un visaptverošu aizsardzības pasākumu sistēmu, tostarp saskaņotu sankciju režīmu. Dalībvalstīm būs aizliegts atkāpties no direktīvā noteiktiem vienotiem noteikumiem.

Pirmkārt, nevienlīdzīgie konkurences apstākļi novirza pārrobežu interešu pārstāvības darbības no dalībvalstīm ar augstāka līmeņa regulējumu uz tām, kurās regulējums ir zemākā līmenī. Līdz ar to tie lobētāji, kuri vēlas izvairīties no regulējuma noteiktās dalībvalstīs, var izmantot normatīvajos aktos iekļauto prasību atšķirības. 

Otrkārt, interešu pārstāvības darbības aizvien biežāk izmanto trešo valstu valdības līdztekus oficiālajiem diplomātiskajiem kanāliem un procesiem, lai tādējādi veicinātu savu politikas mērķu sasniegšanu. Minētais rada iespēju trešo valstu dalībniekiem izvairīties no pārredzamības prasībām un slēpti ietekmēt lēmumu pieņemšanu. Turklāt šāda iespēja rodas arī tādēļ, ka interešu pārstāvība ir dažādi regulēta vai arī nav vispār regulēta ES dalībvalstīs. Konkrēto situāciju lieliski attēlo Eiropas Komisijas ikgadējie rule of law ziņojumi jeb tiesiskuma ziņojumi. Līdz ar to rodas nepieciešamība dalībvalstīm saistībā ar interešu pārstāvību saskaņot normatīvos aktus. 

Eiropas Komisija kopš 2020. gada ikgadējos rule of law ziņojumos jeb ziņojumos par tiesiskumu korupcijas novēršanas pīlāra ietvaros uzrauga interešu pārstāvības un lobēšanas regulējumus visās dalībvalstīs un to kontekstā sniedz ieteikumus, tostarp par aspektiem, kas saistīti ar interešu pārstāvību. Piemēram, Dānijai un Slovākijai tika ieteikts ieviest lobēšanas noteikumus, savukārt Rumānija tika aicināta ieviest lobēšanas nosacījumus parlamenta deputātiem. 2023. gadā Eiropas Komisija norādīja, ka turpinās attīstība lobēšanas jomā, jo dažas dalībvalstis bija pārskatījušas savus lobēšanas pārredzamības noteikumus atbilstoši 2022. gadā saņemtajiem ieteikumiem. Vienlaikus Eiropas Komisijas 2023. gada ziņojums par tiesiskumu arī ietvēra turpmākus ieteikumus dalībvalstīm saistībā ar lobēšanu un interešu pārstāvību attiecībā uz gadījumiem, kur ieteikumi nebija pilnībā ņemti vērā vai bija radušies jauni izaicinājumi. Šādi ziņojumi ir ārkārtīgi vērtīgs informācijas avots. 

Eiropas Komisijas priekšlikumā samērīgā veidā tiek piedāvāti pasākumi, lai nodrošinātu, ka subjekti, kuri veic interešu pārstāvības darbības trešo valstu vārdā, varētu to darīt saskaņotā, pārredzamā un tiesiski paredzamākā vidē. Minētais nāktu par labu gan lēmumu pieņēmējiem, gan ES pilsoņiem un pašiem interešu pārstāvjiem, jo tiktu novērsta fragmentācija, kāda tā pastāv patlaban.

Šādos „ārvalstu aģentu” likumos bieži vien tiek iekļauti pasākumi, ar kuriem nepamatoti tiek ierobežota pilsoniskā sabiedrība. Tomēr pretēji šādiem „ārvalstu aģentu” likumiem konkrētais priekšlikums neparedz negatīvu apzīmējumu noteiktu subjektu darbībām, nedz arī tas ierobežo pilsoniskās sabiedrības telpu. Tā vietā tas paredz pārredzamības un pārskatatbildības prasību piemērošanu visiem subjektiem, kuri īsteno interešu pārstāvības darbības trešo valstu vārdā. 

3 Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2024/900 (2024. gada 13. marts) par politiskās reklāmas pārredzamību un mērķorientēšanu.

Faktiski šis jaunais priekšlikums direktīvai papildina Eiropas Komisijas priekšlikumu citai regulai par politiskās reklāmas pārredzamību un mērķorientēšanu³. Šai ziņā gan jāuzsver, ka priekšlikuma par politisko reklāmu mērķis ir nodrošināt augstu pārredzamības līmeni politiskās reklāmas pakalpojumu jomā ES neatkarīgi no izmantotā medija, kā arī nodrošināt papildu aizsardzības pasākumus politiskās reklāmas mērķorientēšanai uz personas datu apstrādes pamata.

Eiropas Komisijas priekšlikumam par direktīvu ir atšķirīga darbības joma, t.i., tā aptver trešo valstu subjektu vārdā īstenotas interešu pārstāvības darbības. Šādas darbības ietver interešu pārstāvību, kas izpaužas kā komunikācijas vai reklāmas kampaņu organizēšana, ko arī varētu uzskatīt par politisko reklāmu. Tomēr interešu pārstāvība galvenokārt aptver darbības, kas vienlaikus nav arī politiskā reklāma (piemēram, tieša indivīdu lobēšana). Turklāt priekšlikums par politisko reklāmu attiecas uz darbībām neatkarīgi no tā, vai tās tiek īstenotas trešo valstu vārdā.

Eiropas Komisijas mērķis ir nodrošināt, lai pilsoņi, amatpersonas un ieinteresētās personas, piemēram, žurnālisti, var īstenot demokrātisku kontroli pār publisko pārvaldi un publisko lēmumu pieņemšanu. Būtiski, ka tas tiek darīts taisnīgi, objektīvi un pārredzami, jo īpaši ļaujot šīm personām iegūt informāciju par subjektiem, kuriem ir piekļuve tādiem lēmumu pieņēmējiem, kā amatpersonām un vēlētiem pārstāvjiem. Lēmumu pieņēmējiem arī ir īpaša interese spēt iegūt informāciju par subjektiem, kuri vēlas viņus ietekmēt. Uzsverams, ka arī vēlētāji ir būtiski lēmumu pieņēmēji un arī uz viņiem var būt orientēti noteikti interešu pārstāvības pakalpojumi.

Paredzēts, ka kopējie pārredzamības un pārskatatbildības standarti stiprinās demokrātiju. Tie palielinās sabiedrības uzticību publisko lēmumu pieņemšanas procesiem un iestādēm, nodrošinot trešo valstu vārdā īstenoto interešu pārstāvības darbību pārredzamību. Tie arī pilnveidos pieejamo informāciju un sabiedrības informētību par šādu darbību vērienu, tendencēm un personām, kuras veic interešu pārstāvību trešo valstu vārdā.

Priekšlikumā netiek aizliegts ārvalstu finansējums, nedz arī radīta licencēšanas vai iepriekšējas autorizācijas sistēma, kur Eiropas Komisijas līmenī būtu jāpiesakās licencei, lai veiktu interešu pārstāvības darbības trešās valsts subjekta vārdā.

Jautājumus uzdeva Vineta Vizule

Publicēts žurnāla “Bilances Juridiskie Padomi” 2024. gada maija (131.) numurā.

BJP NUMURU E-ARHĪVS