Vai jūs ticējāt, kad vēlēšanu gaisotnē gandrīz visi politiskie spēki solīja, ka nodokļu politika tiks uzlabota, bet nodokļi netiks palielināti? Ir pamats domāt, ka šaubas radās jau tad. Aizvien ir spēkā spārnotā frāze "kā var nesolīt". Steidzamu grozījumu, kas attiecas uz fizisko personu ienākumiem (summas, ko nodarbinātie saņems uz rokas), ieviešanu likumos izstiepa garumā, jo lielākā daļa no tiem stāsies spēkā 2021. gada otrajā pusgadā.

Var jau saukt šo procesu par esošās sistēmas uzlabošanu, tomēr, ieviešot dzīvē nodokļu likumu jauninājumus, problēmas būs gan grāmatvežiem, gan fiziskajām personām. Tik tikko tauta pieradusi pie prognozētā neapliekamā minimuma "īpatnībām" un iespējas nodokli gan atgūt, gan piemaksāt. Jāatzīst, ka regulācijas mehānisms ir iestrādāts iedzīvotāju ienākuma nodokļa (IIN) likumā un nodarbinātās personas jau uzticas tam — par to liecina iesniegto deklarāciju skaits un tā intensitāte.

Patlaban būs jāmācās vērtēt, ne vien cik lielā apmērā būs jāmaksā jaunie nodokļi, bet arī cik daudz būs tie jāmaksā papildus, beidzoties 2021. gadam un vēlāk. 

Loģiski spriežot, ilgtermiņā no šīs reformas paredzēts gūt labumu lielākas pensijas veidā. Vienīgi — kaut kā jānodzīvo līdz pensijas vecumam, kuru dažādu iemeslu dēļ arī grasās "mazliet" palielināt. Savukārt, ja indivīds būtu ar mieru turpināt darba gaitas, derētu "iepazīties" ar reālo dzīvi un statistiku: cik liela iespēja cienījamā vecumā esošai personai ir tikt pie darba attiecībām?!

Un, ja ar to ir par maz, gribas brīdināt, ka tas vēl nav viss, kas mūs gaida.

Mazliet no vēstures

Precīzi pirms diviem gadiem (2019. gada 31. maijā) Valsts kontrole (VK) publicēja revīzijas ziņojumu "Nodokļu atlaides — neredzamie budžeta izdevumi".

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai valstī noteiktie un spēkā esošie nodokļu atvieglojumi sasniedz tiem noteiktos mērķus, vai tiek uzraudzīta un izvērtēta to ieviešana, pieņemot attiecīgus lēmumus par atvieglojumu atcelšanu, maiņu vai jaunu atvieglojumu ieviešanu.

Revīzijā konstatēts, ka valstī ir sadrumstalota un bieži vien bezmērķīga, t.i., uz konkrēto problēmu risināšanu nevērsta, atvieglojumu sistēma, kurā vieniem un tiem pašiem atbalsta saņēmējiem pieejamie atvieglojumi nav savstarpēji salāgoti, kā arī tie nedarbojas sinerģijā (mijiedarbība, kas virzīta mērķa sasniegšanai) ar citiem pieejamajiem valsts stimuliem. 

Valsts kontroles rezultējošais ziņojums

Atbilstoši Valsts kontroles revīzijas ziņojumam pievienotajam "Finanšu ministrijas ziņošanas par ieteikumu ieviešanu laika grafikam" Finanšu ministrijai (FM) sadarbībā ar nozaru ministrijām jāiekļauj nodokļu politikas pamatnostādnēs nākamajam periodam konkrēts darbību plāns un termiņi secīgai un sistēmiskai spēkā esošo nodokļu atvieglojumu pārskatīšanai, definējot to mērķus, kā arī nosakot konkrētus sasnieguma rādītājus, kas ļautu novērtēt mērķu sasniegšanas pakāpi. 

Kas izjauca plānus?

Ņemot vērā koronavīrusa izraisītās slimības straujo izplatību Latvijā un pasaulē, kā arī Latvijā noteiktos ierobežojumus, valsts nodokļu politikas pamatnostādņu izstrādes process sāka kavēties, un joprojām nav pieņemts lēmums par vidēja termiņa valsts nodokļu politikas pamatnostādņu izstrādes termiņa pārcelšanu.

Līdz ar to ir sagatavots atsevišķs informatīvais ziņojums "Par spēkā esošo nodokļu atvieglojumu izvērtēšanu". Šā informatīvā ziņojuma ietvaros, ņemot vērā Valsts kontroles revīzijā konstatēto un ieteikto, sniegts sākotnējās situācijas problēmu izvērtējums un sagatavots "Plāns spēkā esošo nodokļu atvieglojumu mērķu un sasnieguma rādītāju definēšanai", kurā iekļauti gan nodokļu atvieglojumi, kuriem mērķis un sasniedzamie rādītāji ir definējami, gan nodokļu atvieglojumi, kuriem mērķis un sasniedzamie rādītāji nav definējami.

Kā definējami nodokļu atvieglojumi? 

Starptautiskajā praksē izmanto plašāku nodokļu atvieglojumu apzīmējumu "nodokļu izdevumi". Nodokļu izdevumus var definēt kā tiesību normas, regulējumus vai praksi, kas samazina vai atliek nodokļu nomaksu salīdzinoši šauram nodokļu maksātāju skaitam.

Faktiski nodokļu izdevumi ir valsts nesaņemtie ienākumi nodokļa atvieglojumu pastāvēšanas dēļ.

Tā kā nodokļu izdevumi nav faktiski budžeta izdevumi, tad izdevumu apmērs ir nosacīts, pieņemot novērtējumu par maksājumiem vispārīgā gadījumā. 

Par nodokļu atvieglojumu var uzskatīt jebkuras novirzes no attiecīgās valsts likumos noteiktā vispārējā nodokļu režīma, kas kādam nodokļu maksātājam vai maksātāju grupai paredz nodokļa sloga samazinājumu vai izdevīgāku nodokļa nomaksas kārtību, vadoties pēc kritērija, ka nodokļu maksātājs vai to grupa atbilst nodokļu likumā noteiktai pazīmei (piemēram, ieņēmumu apmērs, ģimenes stāvoklis, saimnieciskās darbības veids, reģions u.tml.).

Nodokļu izdevumiem var būt dažādas formas: 

1. izņēmumi ar nodokli apliekamajā bāzē;
2. ar nodokli neapliekamā bāzes daļa (piemēram, neapliekamais minimums);
3. samazinātās likmes;
4. nodokļu "brīvdienas";
5. speciālās ekonomiskās zonas;
6. nodokļu kredīti;
7. atlikts nodokļa maksājums;
8. samazinājums nodokļu saistībās.

Nodokļu atvieglojumi bieži vien ir radīti, lai zināmā mērā kompensētu augstās likmes dažādu nodokļu kategorijās, bet pastāv arī citi būtiski faktori — tirgus nepilnību labošana, ienākumu pārdales veicināšana, atsevišķu nozaru un reģionu ekonomiskā stimulēšana, kā arī administratīvā sloga samazināšana. Tāpat nodokļu atvieglojumu ieviešanas mērķis var būt kā atbalsts konkrētām mājsaimniecību grupām vai konkrētai nozarei, cīņā ar ēnu ekonomiku, kā arī to preču patēriņa veicināšanai, kas sniedz labumu ne tikai to patērētājiem, bet sabiedrībai kopumā u.c.

Nodokļu atvieglojumi tiek uzskatīti arī par vienkāršu risinājumu nodokļu politikas problēmām, jo tos ir samērā viegli iekļaut budžeta projektā, kas šķietami nerada papildu izmaksas atšķirībā no infrastruktūras attīstības, cilvēkresursu apmācības vai citām programmām, kas veicina investīcijas. 

Bieži vien nodokļu atvieglojumi tiek ieviesti ar mērķi veicināt investīciju pieplūdi, taču jāņem vērā fakts, ka daudz svarīgāki faktori par nodokļu atvieglojumiem, pieņemot lēmumu par kapitāla investēšanu, ir ekonomiskā stabilitāte, piemērota infrastruktūra, dabas resursi, darbaspēka kvalifikācija, tiesu varas reputācija u.tml. 

Atvieglojumu negatīvā puse

Tomēr nodokļu atvieglojumu piemērošanai mēdz būt arī negatīva ietekme, piemēram, tiek radīta sarežģīta nodokļu sistēma, kas veido papildu administratīvo slogu, pastiprina krāpniecības riskus preču un pakalpojumu klasifikācijā, kā arī prasa būtiskus papildu valsts budžeta līdzekļus. Turklāt ne vienmēr nodokļu atvieglojumi vai samazināta nodokļu likme ir labākais veids, kā tieši palīdzēt konkrētai nozarei vai sabiedrības indivīdam, jo, iespējams, konkrētā situācijā atbilstošāks ir cita veida atbalsta mehānisms.

Izvērtēšanas nepieciešamība

Regulāra nodokļu atvieglojumu efektivitātes izvērtēšana ir nepieciešama, jo jāpārliecinās, vai tā sasniedz izvirzīto mērķi, nerada konkurences kropļojumus, būtiskas papildizmaksas un administratīvo slogu. Kā viens no aspektiem jāmin budžeta ieņēmumu samazinājums.

Jāatzīst, ka, lai iegūtu plānoto nodokļu ieņēmumu apjomu, ir jāpalielina nodokļu slogs pārējiem nodokļu maksātājiem. 

Tāpēc valdībai ir regulāri jāizvērtē esošo nodokļu atvieglojumu efektivitāte, atceļot tos nepietiekamas efektivitātes gadījumā, vienlaikus neapdraudot ilgtermiņa plānošanu, jo nodokļu atvieglojumu biežas izmaiņas, pat gadījumā, ja tās ir izrādījušās kļūdainas, apdraud valdības politikas uzticamību. 

Latvijā nodokļu atvieglojumu ietekme tiek vērtēta pēc zaudēto ieņēmumu metodes, kuri nenonāk budžetā šo nodokļu atvieglojumu piemērošanas rezultātā.

Lai novērtētu nodokļu atvieglojumu apmēru un ietekmi uz valsts budžeta ieņēmumiem, FM ik gadu izstrādā un publicē Nodokļu atvieglojumu ziņojumu. 

Kas būtu jādara?

Valsts kontrole ir norādījusi, ka valstij, ieviešot vai atceļot kādu nodokļa atvieglojumu, ir jābūt skaidrībai gan par konkrētu labumu, ko šāds atvieglojums sniedz sabiedrībai, gan arī par tā izmaksām, bet šobrīd nav pieejama pilnīga un vispusīga informācija, kas nepieciešama kvalitatīvu lēmumu pieņemšanā atvieglojumu un citu stimulu ieviešanai, atcelšanai vai modificēšanai. Tas galvenokārt saistīts ar to, ka nav noteikti atbildīgie par procesu vadīšanu, īstenošanu, uzraudzību un izvērtēšanu, kā arī nozaru ministrijas un institūcijas neuzkrāj datus, kas palīdzētu mērīt atvieglojumu mērķu sasniegšanu.

Revīzijā konstatēto nepilnību novēršanai Valsts kontrole ir sniegusi FM divus ieteikumus: 

1. Lai nodrošinātu, ka nodokļu atvieglojumu piemērošanas rezultātā iedzīvotāju un komersantu rīcībā palikušie līdzekļi palīdz sasniegt valsts mērķus un prioritātes, turpinot Valsts nodokļu politikas pamatnostādnēs iekļauto uzdevumu par atsevišķu nodokļu atvieglojumu izvērtēšanu, iekļaut nodokļu politikas pamatnostādnēs nākamajam periodam konkrētu darbību plānu un termiņus secīgai un sistēmiskai spēkā esošo nodokļu atvieglojumu pārskatīšanai, kas veicama FM sadarbībā ar nozaru ministrijām, definējot to mērķus, kā arī nosakot konkrētus sasnieguma rādītājus, kas ļautu novērtēt mērķu sasniegšanas pakāpi, izpildes termiņš — 2020. gada 31. maijs (termiņš pagarināts pandēmijas dēļ).
2. Lai nodrošinātu, ka sākotnējā situācijas izvērtējumā identificētās problēmas tiek novērstas un nodokļu atvieglojumi darbojas pilnvērtīgi un saskaņoti ar pārējo nozarēs pieejamo atbalstu (personai, komersantam vai nozarei piešķirtais valsts atbalsts — dotācijas, tiešmaksājumi, granti, stipendijas u.tml.), FM koordinēs spēkā esošo nodokļu atvieglojumu un to efektivitātes izvērtēšanu un konsultēs nozaru ministrijas, izpildes termiņš — 2024. gada 30. decembris.

Sadarbības partneri

Lai izpildītu Valsts kontroles pirmo ieteikumu, FM 2019. gada nogalē uzsāka sadarbību ar nozaru ministrijām un institūcijām, lai noteiktu un saskaņotu atbildīgās institūcijas, kas definēs spēkā esošo nodokļu atvieglojumu mērķus un sasnieguma rādītājus. Šī uzdevuma izpildē FM sadarbojās ar Labklājības ministrijas, Tieslietu ministrijas, Izglītības un zinātnes ministrijas, Veselības ministrijas, Zemkopības ministrijas, Kultūras ministrijas, Ekonomikas ministrijas, Satiksmes ministrijas, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas, Aizsardzības ministrijas, Ārlietu ministrijas, Iekšlietu ministrijas, Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcijas, Valsts kases, Valsts kancelejas, Valsts ieņēmumu dienesta, Finanšu un kapitāla tirgus komisijas, Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja, Patērētāju tiesību aizsardzības centra un Latvijas Brīvo arodbiedrību savienības atbildīgajām personām. Sadarbības rezultātā paredzēts sadalīt atbildību (un līdzatbildību) starp minētajām institūcijām un termiņus spēkā esošo nodokļu atvieglojumu pārskatīšanai, definējot to mērķus, kā arī nosakot konkrētus sasnieguma rādītājus, kas ļautu novērtēt mērķu sasniegšanas pakāpi.

Sadarbības rezultātā FM izstrādātajā plānā ir iekļauti spēkā esošie nodokļu atvieglojumi, kuri sagrupēti divās kategorijās: 

1. Nodokļu atvieglojumi, kuriem mērķis un sasnieguma rādītāji ir definējami.
2. Nodokļu atvieglojumi, kuriem mērķis un sasnieguma rādītāji nav definējami, jo tie ir obligāti ieviešami saskaņā ar Eiropas Savienības direktīvu prasībām vai noteikti starptautiskajos līgumos, kā arī lai nodrošinātu valsts funkciju izpildi, kompensētu dažāda rakstura zaudējumus, vienkāršotu nodokļu sistēmu u.c. gadījumi.

Cik "maksā" atvieglojumi?

Latvijā tiek piemēroti 309 nodokļu atvieglojumi dažādās nozarēs (t.sk. atvieglojumi, kam ir kompensējošs raksturs, kas noteikti konsekvences nodrošināšanai, izriet no nodokļu sistēmas veidošanas principiem vai saistīti ar valsts funkciju nodrošināšanu u.c.). Pēc FM aprēķiniem,

2018. gadā kopējais būtiskāko nodokļu atvieglojumu apmērs bija 2253,8 milj. eiro, kas ir 7,63% no iekšzemes kopprodukta. 

FM sadarbībā ar nozaru ministrijām un institūcijām ir noteikusi, ka 116 spēkā esošajiem nodokļu atvieglojumiem atbilstoši laika grafikam no 2021. gada 30. jūnija līdz 2022. gada 30. decembrim tiks definēti mērķi un sasniedzamie rādītāji, bet 191 nodokļu atvieglojumam ir sniegts pamatojums, kādēļ mērķis un sasniedzamie rādītāji nav definējami. Jāņem vērā, ka izvērtēšanas procesā nodokļu atvieglojumu skaits starp kategorijām vēl var mainīties. Turklāt, ja atbildīgās nozaru ministrijas un institūcijas izvērtēšanas procesā jau sākotnēji secina, ka nodokļu atvieglojums ir atceļams (piemēram, neatbilst Latvijā noteiktajam politikas mērķim vai pēc būtības jau šobrīd nenodrošina to nosacījumu izpildi, kam nodokļu atvieglojums tika piemērots), mērķis un sasniedzamie rādītāji attiecīgajam nodokļu atvieglojumam nav jādefinē.

Līdz šim vēsturiski ir izveidojusies prakse, ka nodokļu atvieglojumiem netiek definēti konkrēti sasniedzamie rādītāji, bet, pieņemot jebkuru likumdošanas aktu, tiek izstrādāts sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums (anotācija). Turklāt pēc FM ierosinājuma, pieņemot jaunas likumdošanas iniciatīvas, tiek plašāk lietoti terminēti atvieglojumi, kā arī precīzāk definēti sasniedzamie rezultāti un mērķi. 

Kā piemēru nodokļu rezultatīvo rādītāju un mērķa definēšanai var minēt rezultatīvos rādītājus, nosakot PVN likumā samazināto nodokļa likmi 5% apmērā svaigiem augļiem, ogām un dārzeņiem:

1. reģistrēto PVN maksātāju skaits augļkopības un dārzeņkopības nozarē ir pieaudzis par 10%;
2. augļkopības un dārzeņkopības nozares preču un pakalpojumu apgrozījums ir pieaudzis par 6%;
3. augļkopības un dārzeņkopības produkcijas patēriņš palielinājies par 2% (ik gadu);
4. vidējais atalgojums augļu un dārzeņu ražošanas un tirdzniecības nozarē pieaudzis par 6% (ik gadu).

PVN samazinātās likmes 5% apmērā svaigiem augļiem, ogām un dārzeņiem ieviešanas mērķis ir samazināt ēnu ekonomiku augļkopības un dārzeņkopības nozarē, palielināt legālajā tirgū darbojošos augļu, ogu un dārzeņu ražotāju konkurētspēju, mazināt augļu, ogu un dārzeņu cenas, tādā veidā arī palielinot vidējo patēriņu.

FM kā vadošā valsts pārvaldes iestāde finanšu nozarē, kas ir atbildīga par nodokļu politikas izstrādi, ir iesaistīta visu plānā iekļauto nodokļu atvieglojumu izvērtēšanā kā atbildīgā vai kā līdzatbildīgā institūcija.

Lai nodrošinātu Valsts kontroles ieteikumu izpildi, tiek sagaidīts, ka nozaru ministrijas, veidojot nozaru politiku, izvērtēs visu nozarei pieejamo finansējumu kopumā, t.i., ne tikai pieejamos nodokļu atvieglojumus, bet arī pārējo piešķirto valsts atbalstu (dotācijas, tiešmaksājumus, grantus, stipendijas u.tml.). Savukārt FM apņemas arī koordinēt un konsultēt nozaru ministrijas un institūcijas par nodokļu atvieglojumu efektivitātes izvērtēšanu, kā arī sniegt atbalstu izvērtēšanai nepieciešamās informācijas un datu ieguvē.

Savukārt rezultātu un rezultatīvo rādītāju sistēma nodrošina iespēju izmērīt mērķu sasniegšanas pakāpi un, ja nepieciešams, koriģēt rīcību, palielinot vai samazinot ieguldījumus. Atbilstoši rezultātiem vērtējams, kādā mērā īstenotā politika uzlabo apstākļus sabiedrībai un cik lietderīgi (produktīvi, efektīvi un ekonomiski) tiek izmantoti budžeta un citi finanšu līdzekļi izvirzīto politikas mērķu sasniegšanai. Rezultāts un rezultatīvais rādītājs atspoguļo labumu, ko sabiedrība iegūs, ja tiks ieguldīti resursi konkrētās politikas ieviešanā.

Lai nodrošinātu Valsts kontroles ieteikumu izpildi, tiek sagaidīts, ka noteiktās nozaru ministrijas arī turpmāk, veidojot nozaru politiku un ieviešot jaunus nodokļu atvieglojumus (iespējams, vienlaikus atceļot neefektīvus atvieglojumus), izvērtēs visu nozarei pieejamo finansējumu kopumā, t.i., ne tikai pieejamos nodokļu atvieglojumus, bet arī pārējo piešķirto valsts atbalstu. Pēc būtības — tikai analīze un kontrole, ne vairāk.

Publicēts žurnāla “Bilance” 2021. gada maija (473.) numurā.